Zákon o partneroch verejného sektora predstavuje svetovo jedinečnú právnu úpravu v oblasti, v ktorej sa stretajú obchodné záujmy podnikateľov maximalizovať zisk na jednej strane a verejný záujem na transparentnom nakladaní s verejnými zdrojmi na strane druhej. Umožňuje úradníkom, neziskovým organizáciám, investigatívnym novinárom a tretiemu sektoru, aby mali prístup k informáciám o konečných užívateľoch výhod, t. j. o osobách, ktoré skutočne profitujú z obchodu so štátom.

Po 2,5 rokoch účinnosti zákona možno konštatovať, že tento predstavuje efektívny nástroj na odhaľovanie prepojenia biznisu na politiku, ktoré je v Slovenskej republike často diskutovaný problém. „Až vďaka tomuto zákonu sa podarilo ukázať, koľko spoločností obchodujúcich so štátom či inak čerpajúcich verejné prostriedky má medzi konečnými užívateľmi výhod osoby či už s pochybnou povesťou alebo s kontaktami na politikov,“ vysvetľuje Žitňanská. Okrem firiem je tak vyvíjaný tlak aj na verejný sektor, aby využíval finančné prostriedky nás všetkých čo najefektívnejšie.

Napriek nespochybniteľnému prínosu zákona sa však v priebehu jeho účinnosti objavili aj aplikačné a interpretačné nejasnosti, ktoré oslabovali naplnenie jej účelu. Napokon, jedná sa o jedinečný zákon, pri ktorého koncipovaní nebolo možné sa inšpirovať žiadnym vzorom, a preto je logické, že v praxi sa podarilo identifikovať niektoré jeho nedokonalosti.

Dňa 27. júna 2019 bola preto v parlamente schválená novela protischránkového zákona, ktorá jednotlivé jeho časti spresňuje a upravuje tak, aby sa ďalej zužovali možnosti zákon obchádzať a zároveň, aby sa eliminovali jeho aplikačné nedostatky.

Výnimky z povinností podľa zákona

Jednou z najdôležitejších zmien je spresnenie vymedzenia verejného sektora. Zavádza sa nový pojem verejný podnik, ktorým sa zužuje objem sledovaných transakcií o tie, pri ktorých nie je verejný záujem na najvyššej úrovni transparentnosti. „Jedná sa najmä o energetické spoločnosti, ktoré sa správajú trhovo ako bežný podnikateľ pri štandardnom ekonomickom styku. Účasť štátu v týchto spoločnostiach totiž doposiaľ spôsobovala to, že ich zákazníci mali povinnosť registrácie, čím boli tieto spoločnosti nepriamo znevýhodnené oproti konkurencii. Cieľom zákona je totiž sledovať tok finančných prostriedkov medzi štátom a súkromným sektorom, nie obmedzovať obchodné vzťahy medzi podnikateľmi. Naďalej však ostáva zachovaná povinnosť registrácie v registri partnerov verejného sektora pre dodávateľov, ktorí poskytujú energetickým spoločnostiam tovary a služby cez verejné obstarávanie.“ dodáva Pala.

Takisto sa z pôsobnosti zákona vynímajú aj iné subjekty, ktoré podliehajú funkčnej verejnej kontrole podľa osobitných predpisov. Takto sprecizované vymedzenie partnerov verejného sektora má za následok, že napr. finančné inštitúcie, nebudú podliehať povinnostiam podľa protischránkového zákona.

Sprísnenie právnej úpravy

Nepriaznivý jav, kedy sa podnikatelia tendenčným výkladom niektorých ustanovení zákona pokúšali vyhnúť svojim povinnostiam odstraňuje zavedenie nového inštitútu – tzv. hodnoty zmluvy – a poskytnutie podrobného návodu, ako túto hodnotu správne určiť. „Cieľom tejto úpravy bolo normatívne zakotviť výkladové pravidlá, ktoré dajú podnikateľom odpoveď na to, či hodnota plnenia v danom prípade zakladá povinnosť registrácie podľa zákona,“ vysvetľuje Leontiev. Samotné finančné kritéria, ktoré klasifikujú osobu za partnera verejného sektora – teda 250 tis. EUR pri opakovaných plneniach a 100 tis. EUR pri jednorazových plneniach zostávajú nezmenené.

V praxi sa často vynárali otázky nielen v súvislosti so vznikom povinnosti podľa zákona, ale aj ohľadom dĺžky jej trvania. Novela na tento stav reaguje a zakotvuje definíciu trvania zmluvy, ktorá vyjadruje princíp, že subjekt musí byť registrovaný nepretržite počas celej doby, kedy prijíma verejné finančné prostriedky.

K sprísneniu zákona dochádza aj pri súdnom konaní o overení pravdivosti a úplnosti údajov o konečnom užívateľovi výhod zapísaných v registri. Doposiaľ bolo otázkou výkladu ako má súd postupovať v prípade ak začne konanie podľa tohto zákona a následne podá oprávnená osoba žiadosť o dobrovoľný výmaz z registra alebo ak dôjde po začatí súdneho preverovania k náprave. Podľa Leontieva je nevyhnutné, aby postih za uvedenie nepravdivých informácií o konečnom užívateľovi výhod bol predmetom riadneho súdneho konania bez ohľadu na to či v jeho priebehu dôjde k náprave alebo k výmazu partnera. „V opačnom prípade by bol celý sankčný mechanizmus za porušenie zákona úplne znefunkčnený,“ dodáva.

Od uvádzania nepravdivých a skreslených informácií v registri by mala partnerov odradiť aj spresnená sankcia – „stopka“ obchodovania zo štátom na dva roky od núteného výmazu z registra. Pokiaľ teda registrový súd rozhodne o výmaze partnera verejného sektora z dôvodu porušenia jeho zákonných povinností, tento je okrem pokuty pozbavený možnosti sa v priebehu dvoch rokov registrovať a tak čerpať finančné prostriedky od štátu.

Čiastočné odbremenenie podnikateľov

Dôsledkom snahy o nájdenie rovnováhy medzi dosiahnutím účelu zákona a administratívnou záťažou pre partnerov verejného sektora dochádza v novele k zjednodušeniu procesu verifikácie a registrácie konečných užívateľov výhod. Subjekty, ktoré nezapisujú svojich konečných užívateľov výhod, napr. emitenti cenných papierov, už viac nemusia zapisovať všetkých členov vrcholového manažmentu, ale iba štatutárny orgán. „Takáto úprava má význam pri veľkých nadnárodných spoločnostiach, ktorých fluktuácia osôb vo vrcholovom manažmente je tak vysoká, že aktualizovanie údajov v registri predstavuje pre partnera neprimeranú záťaž,“ konštatuje Pala. Leontiev dopĺňa: „Rovnako sme museli vyriešiť duplicitu zápisu konečných užívateľov výhod v obchodnom registri a v registri partnerov verejného sektora. Po novom platí, že tí, ktorí sú zapísaní v registri partnerov už nemusia zapisovať svojich skutočných vlastníkov do obchodného registra.“

Novinkou je aj to, že oprávnená osoba môže vykonať kedykoľvek dobrovoľnú verifikáciu aj bez toho, aby došlo ku vzniku tejto povinnosti podľa zákona. Pokiaľ nedôjde počas roku k zmene konečných užívateľov výhod, umožňuje povinná „zimná“ a dobrovoľná „letná“ verifikácia veľmi administratívne jednoduchý spôsob podnikania so státom.

Vysoké očakávania od novely

V období krátko pred prijatím novely priniesol zákon prvé ovocie, v podobe medializovaných súdnych konaní vo veci správnosti údajov v registri partnerov verejného sektora. Aj vďaka nekompromisnému a vysoko profesionálnemu prístupu sudcov žilinského súdu, boli viacerí oligarchovia prinútení sa priznať k vlastníctvu niektorých spoločností napojených na verejný sektor respektíve tieto spoločnosti museli s obchodovaním so štátom prestať. „O funkčnosti zákona teda nemôže byť viac pochýb a novela má ambíciu ešte viac posilniť jeho pozíciu ako efektívneho nástroja na verejnú kontrolu obchodných prepojení oligarchov a finančných skupín so štátom,“ uzatvára Žitňanská.