1.6.2020
ID: 4814upozornenie pre užívateľov
Ako sa obrátiť na súd alebo k charakteru opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR
V súvislosti s mimoriadnou situáciou a núdzovým stavom, vyhlásenými vládou SR vo vzťahu k pretrvávajúcej pandémii COVID-19, si slovenská verejnosť už akosi zvykla, že tempo pandémie na Slovensku udáva Úrad verejného zdravotníctva SR, reprezentovaný hlavným hygienikom, a to vo forme právnych aktov, tzv. „opatrení“ či, ako sa zvykne medializovať, „opatrení hlavného hygienika“.
Napriek relatívne pozitívnym výsledkom v boji s pandémiou COVID-19 na území Slovenskej republiky faktom ostáva, že tzv. „opatrenia hlavného hygienika“ zasahujú do základných ľudských práv a slobôd jednotlivcov, čo vyvoláva nielen negatívne ohlasy na ich okamžitý praktický dopad, ale i niekoľko veľkých otáznikov k právnemu hľadisku týchto opatrení.
Charakter opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR
Opatrenia, ktorými Úrad verejného zdravotníctva SR („ÚVZ“) obmedzuje základné práva a slobody jednotlivcov, nariaďuje ÚVZ na základe ust. § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov („zákon o verejnom zdraví“). Aby bolo možné uvažovať o súdnej ochrane v súvislosti s opatreniami ÚVZ vydávanými podľa ust. § 48 zákona o verejnom zdraví („Opatrenia ÚVZ“), je potrebné v prvom rade ustáliť charakter týchto právnych aktov.
Vo všeobecnosti sa v teórii i v praxi rozlišuje medzi individuálnymi, normatívnymi a tzv. hybridnými právnymi (resp. správnymi) aktmi. Z povahy Opatrení ÚVZ vyplýva, že tieto nemajú povahu individuálnych právnych aktov vydaných v konkrétnej veci voči konkrétnym účastníkom (t.j. rozhodnutí), a ani normatívnych právnych aktov vydaných s predmetom vymedzeným všeobecne, s adresátom vymedzeným na základe všeobecných znakov (podzákonné právne predpisy).
Zostáva tak hybridný právny akt, ktorý reguluje konkrétny prípad s konkrétne vymedzeným predmetom (podobne ako rozhodnutie), pričom subjekt hybridného právneho aktu je určený všeobecne, všeobecným znakom (podobne ako v prípade normatívnych právnych aktov). Hybridné právne akty pozná český právny poriadok (ide o tzv. opatření obecní povahy podľa ust. § 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Sb. Správny řád), či napríklad aj nemecký alebo švajčiarsky právny poriadok.
„Institut opatření obecné povahy, který do českého právního řádu vnesl s účinností od 1. 1. 2006 nový správní řád, představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.[1]
Napriek tomu, že právny poriadok Slovenskej republiky formálne hybridné právne akty nevymedzuje, tieto sa v našom právnom poriadku vyskytujú. Takýmto prípadom je napríklad všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa ust. § 14 zákona č. 351/2011 o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov, ktorým Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb určuje podmienky na všetky alebo určité druhy sietí alebo služieb. Ide tak vždy o konkrétnu vec, pričom okruh účastníkov predmetného právneho aktu je vymedzený všeobecne. K právnemu predchodcovi súčasného všeobecného povolenia, upraveného zákonom č. 195/2000 Z. z. sa vyjadril onoho času aj Ústavný súd SR: „Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách.“[2]
Opatrenia ÚVZ tak budú zo svojej povahy predstavovať práve tretiu skupinu právnych aktov, a teda správne akty (vydávané orgánom štátnej správy pri plnení úlohy v rámci verejnej správy), ktoré majú povahu tzv. hybridných právnych aktov, resp. opatrení sui generis[3], a teda povahu hybridu medzi rozhodnutím a podzákonným právnym predpisom. Rovnako, ako v prípade všeobecných povolení podľa zákona o elektronických komunikáciách, aj Opatrenia ÚVZ predstavujú právny akt, ktorého predmet je určený konkrétne (povedzme nariadenie povinnosti zakrytia horných dýchacích ciest) no adresát je všeobecný, a teda nie určený konkrétne.
Preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ
Napriek tomu, že existencia hybridných právnych aktov je rovnako v teoretickej i praktickej rovine prípustná, absencia ich formálneho vymedzenia komplikuje otázku ich súdnej preskúmateľnosti, resp. súdnej ochrany jednotlivca proti nim. Vo všeobecnosti môže byť právny akt orgánu štátnej správy predmetom súdneho prieskumu, a to buď ako správny akt súdne preskúmateľný v rámci správneho súdnictva podľa Správneho súdneho poriadku, alebo v konaniach pred Ústavným súdom SR o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, resp. o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR, či sťažnostiach orgánov územnej samosprávy podľa čl. 127a Ústavy SR.
V správnom súdnictve prichádza do úvahy preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ v rámci konania o všeobecnej správnej žalobe podľa prvej hlavy tretej časti zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov („Správny súdny poriadok“). Podľa ust. § 177 ods. 1 Správneho súdneho poriadku sa správnou žalobou podľa tejto časti možno domáhať ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy.
Rozhodnutie orgánu verejnej správy je vymedzené ako akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. Aby boli Opatrenia ÚVZ považované za rozhodnutie orgánu verejnej správy v kontexte definície obsiahnutej v Správnom súdnom poriadku, museli by byť za rozhodnutie označené (čo evidentne nie sú) alebo za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu. Správny súdny poriadok neodkazuje na konkrétne osobitné predpisy, a teda nie je jasné, čo pod pojmom „za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu“ možno rozumieť. Dôvodová správa k Správnemu súdnemu poriadku však uvádza ako príklady takýchto rozhodnutí napríklad stavebné povolenie, či fiktívne rozhodnutie o odmietnutí sprístupnenia informácie. V oboch prípadoch je nepochybné, že ide o rozhodnutia individuálnej povahy, vydávaných v správnom konaní, na ktoré sa subsidiárne vzťahuje správny poriadok. Osobitným právnym predpisom by mohol byť práve zákon o verejnom zdraví, no tento v žiadnom rozsahu nenaznačuje, že by Opatrenia ÚVZ mali predstavovať individuálne správne akty, resp. rozhodnutia orgánu verejnej správy.
Opatrením orgánu verejnej správy sa podľa Správneho súdneho poriadku rozumie správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby priamo dotknuté. Podľa dôvodovej správy ide o správny akt orgánu verejnej správy odlišný od rozhodnutia (nepomenovaný ako rozhodnutie a nepovažovaný za rozhodnutie), ktorý bol vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté. V súvislosti s pojmom „administratívne konanie“, ktorý sa vyskytuje tak v rámci definície rozhodnutia orgánu verejnej správy, ako aj opatrenia orgánu verejnej správy, je potrebné zdôrazniť, že pod administratívnym konaním rozumie Správny súdny poriadok nielen proces pri vydávaní individuálnych správnych aktov, ale aj normatívnych správnych aktov.[4]
Ako uvádza samotný zákonodarca v dôvodovej správe k Správnemu súdnemu poriadku, pod opatrenia spadajú všetky akty orgánu verejnej správy odlišné od rozhodnutia, ktoré vydal orgán verejnej správy „v administratívnom konaní t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté“ (t.j. proces, ktorým je aj vydávanie normatívnych, resp. hybridných, správnych aktov v rámci výkonu pôsobnosti daného orgánu verejnej správy). Ak teda Opatrenia ÚVZ nemôžu pre svoj charakter (absencia konkrétneho adresáta) predstavovať rozhodnutie vydané v individuálnom správnom konaní, s ohľadom na vymedzenie opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku, ktorým je všetko iné ako rozhodnutie, je možné tvrdiť, že Opatrenia ÚVZ budú na účely Správneho súdneho poriadku predstavovať opatrenia orgánu verejnej správy preskúmateľné správnym súdom podľa Správneho súdneho poriadku. Uvedenému nahráva nielen vymedzenie administratívneho konania, ako procesu pri vydávaní tak individuálnych ako aj normatívnych právnych aktov pri plnení úloh vo verejnej správe, ale aj skutočnosť, že Opatrenia ÚVZ sa nevyhlasujú ani neoznamujú v Zbierke zákonov ako normatívne právne akty, a teda nemôžu byť „plnokrvnými“ normatívnymi právnymi aktami.
V tejto súvislosti poukazujeme aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp.zn. 14A 41/2020 zo dňa 23. marca 2020, ktorým zrušil niektoré opatrenia Ministerstva zdravotníctva ČR, ktoré boli prijaté v súvislosti s pandémiou COVID-19, a ktoré sú (resp. boli) českým ekvivalentom k Opatreniam ÚVZ („Rozsudok Mestského súdu v Prahe“). Mestský súd v Prahe vo vzťahu k opatreniam zaujal jasné stanovisko, keď uviedol, že „neshledal, že by bylo možno napadené právní akty považovat za rozhodnutí správních orgánů, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech.“
Mestský súd v Prahe posudzoval dané opatrenia, ako opatrenia všeobecnej právnej povahy, čo je osobitná právna klasifikácia tzv. hybridných právnych aktov, ktorá síce priamo nenachádza svoj ekvivalent v našej právnej úprave, napriek tomu sa možno prikloniť k názoru, že Opatrenia ÚVZ podliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve a to ako opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku.
V tejto súvislosti zároveň dávame do pozornosti, že v dôsledku zákona č. 62/2020 Z. z. o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, došlo k predĺženiu dvojmesačnej lehoty na podanie správnej žaloby proti Opatreniam ÚVZ. Podľa § 1 ods. 1 predmetného zákona v čase od účinnosti zákona (t. j. od 27.03.2020) do 30.04.2020 dvojmesačná lehota na podanie správnej žaloby neplynula, v dôsledku čoho sa lehota na podanie správnej žaloby vo vzťahu k jednotlivým Opatreniam ÚVZ predĺžila o spomínaný čas, a teda je stále možné podať všeobecnú správnu žalobu aj proti Opatreniam ÚVZ prijatým od marca tohto roku. Subjektom legitimovaným na podanie takejto žaloby by pritom mala byť akákoľvek fyzická či právnická osoba, ktorá tvrdí, že bola Opatrením ÚVZ dotknutá na svojich právach alebo právom chránených záujmoch.
V prípade, ak súd dospeje k záveru, že v konaní o správnej žalobe sú naplnené podmienky na zrušenie Opatrenia ÚVZ v zmysle § 191 ods. 1 Správneho poriadku, predpokladáme, že toto Opatrenie ÚVZ bude zrušené v celosti, obdobne ako to je v prípade opatrení všeobecnej povahy v podmienkach právneho poriadku Českej republiky.
Ako sme už uviedli v úvode, konanie pred Ústavným súdom SR prichádza vo vzťahu k Opatreniam ÚVZ do úvahy buď vo forme konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, alebo konania o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR.
V čl. 125 ods. 1 Ústavy SR je vymedzený rozsah kompetencie Ústavného súdu SR v konaní o súlade právnych predpisov, a to s ohľadom na typ daného právneho predpisu. Z taxatívneho vymedzenia právnych predpisov, ktoré ústavnému prieskumu podliehajú, je evidentné, že Opatrenia ÚVZ nemôžu byť predmetom tohto typu konania. Najbližšie je k Opatreniam ÚVZ ustanovenie čl. 125 ods. 1 písm. d) Ústavy SR, ktoré však uvažuje iba o všeobecne záväzných právnych predpisoch miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy, ktorými Opatrenia ÚVZ zjavne nie sú.
Do úvahy teda prichádza ústavná sťažnosť fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR. Podmienky týchto konaní sú upravené v piatej časti šiestej hlave (resp. siedmej hlave) zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov („zákon o Ústavnom súde SR“).
Ústavnú sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR môže podať fyzická alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením, alebo iným zásahom boli porušené jej základné práva a slobody. Podľa ust. § 132 ods. 2 zákona o Ústavnom súde SR je neprípustná sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR v prípade, ak sťažovateľ nevyčerpal právne prostriedky, ktoré mu priznáva zákon na ochranu jeho základných práv a slobôd. Vo vzťahu k tomu, čo sme uviedli v predchádzajúcej časti, sa tak prikláňame k názoru, že ústavná sťažnosť fyzickej či právnickej osoby podľa čl. 127 Ústavy SR by prichádzala do úvahy iba za predpokladu, že sťažovateľ už podal voči konkrétnemu Opatreniu ÚVZ všeobecnú správnu žalobu podľa Správneho súdneho poriadku, pričom zároveň túto všeobecný súd právoplatne zamietol.
Nezákonnosť Opatrení ÚVZ
Ustanovenie § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví určuje rozsah splnomocnenia ÚVZ na vydávanie opatrení počas stavu tzv. ohrozenia verejného zdravia. Zákon o verejnom zdraví neuvádza, čo konkrétne považovať za ohrozenie verejného zdravia, rozlišuje však medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. Ohrozenie verejného zdravia II. stupňa je stavom evidentne závažnejším, na čo reflektuje zákon o verejnom zdraví v ust. § 48 ods. 5, ktoré splnomocňuje a súčasne prikazuje ÚVZ, aby v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa podal návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie podľa zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších právnych predpisov („zákon o civilnej ochrane“). Tým by opraty riadenia mimoriadnej situácie mala prebrať vláda SR a ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy na úseku zdravotníctva, pod ktorý spadá ÚVZ ako rozpočtová organizácia ministerstva. V dôsledku toho je otázkou, do akej miery (a či vôbec) bol (a stále je) ÚVZ oprávnený vydávať opatrenia počas mimoriadnej situácie, či núdzového stavu, ktoré boli v súvislosti s pandémiou COVID-19 vyhlásené vládou SR. Tejto otázke sa bližšie venujeme nižšie.
Vydávanie Opatrení ÚVZ počas mimoriadnej situácie
Ako už bolo uvedené, ÚVZ vydáva opatrenia podľa ustanovenia § 48 zákona o verejnom zdraví, ktoré v prvých dvoch odsekoch rozlišuje medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. S termínom ohrozenie verejného zdravia následne operujú ods. 3 a 4, pričom práve na základe ustanovenia v ods. 4 ÚVZ vydáva ÚVZ svoje opatrenia v súvislosti s krízou COVID-19. V ods. 5 je uvedený pojem ohrozenie zdravia II. stupňa, ktorý je dôvodom na vyhlásenie mimoriadnej situácie. Zo znenia ods. 5 vyplýva, že v prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ podáva návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a prípadné ďalšie návrhy podľa taxatívneho výpočtu v § 48 ods. 5 zákona o verejnom zdraví.
Z toho potom vyplýva, že Opatrenia ÚVZ, ktoré ÚVZ momentálne vydáva, má ÚVZ vydávať v čase ohrozenia verejného zdravia I. stupňa, pričom, ak ohrozenie dosiahne II. stupeň, ÚVZ je povinné podať návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie vrátane prípadných osobitných návrhov a tým by jeho kompetencia vydávania opatrení mala skončiť. Dochádza totiž k určitému odstupňovaniu kompetencií orgánov štátnej správy v závislosti od závažnosti ohrozenia verejného zdravia, čo má svoju elementárnu logiku. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia ešte nedosahuje II. stupeň, svoje úlohy je kompetentný plniť priamo ÚVZ podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ by mal svoje konanie podľa § 48 ods. 5 obmedziť do tej miery, že podá návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a tým naplní svoju kompetenciu.
V rámci zákonných kompetencií ministerstva zdravotníctva vymedzených v ust. § 4 zákona o verejnom zdraví je v ods. 1 písm. g) upravená osobitná kompetencia práve v súvislosti s mimoriadnou situáciou, či núdzovým stavom, podľa ktorej ministerstvo: „počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len "krízová situácia") pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas,“
Tým sa zároveň zvýrazňuje hierarchia kompetencií v závislosti od závažnosti situácie, čo potvrdzuje záver, že ÚVZ nie je oprávnený vydávať Opatrenia ÚVZ v rozsahu, v akom ich môže vydávať v čase mimoriadnej situácie ministerstvo zdravotníctva. Vyššie citovaná kompetencia ministerstva zdravotníctva bola prijatá práve v súvislosti s pandémiou COVID-19, pričom podľa dôvodovej správy to bolo práve v záujme „rýchleho a efektívneho riešenia situácií a problémov, ktoré by mohli počas krízovej situácie nastať a ktoré môžu závažným spôsobom ohroziť verejné zdravie, pričom ich v tomto momente nie je možné presne predpokladať a v zákone presne definovať, Ministerstvu zdravotníctva Slovenskej republiky sa dáva možnosť nariaďovať opatrenia.“[5] Na túto novú kompetenciu ministerstva zdravotníctva, ktorú v rámci legislatívneho procesu mimochodom navrhlo a vypracovalo samo ministerstvo zdravotníctva, však následne ministerstvo akosi pozabudlo a nechalo neďalej ÚVZ vydávať vlastné opatrenia. Možnosť vydávať Opatrenia ÚVZ navyše komplikuje aj skutočnosť, že vláda SR vyhlásila nielen mimoriadnu situáciu, ale následne aj núdzový stav.
Vydávanie Opatrení ÚVZ počas núdzového stavu
Núdzový stav je vymedzený ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov („zákon o bezpečnosti štátu“), podľa ktorého možno núdzový stav vyhlásiť vládou SR za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie.
Postup orgánov verejnej moci počas núdzového stavu vymedzuje zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu („zákon o krízovom riadení“). Krízové riadenie v skratke predstavuje postup pri riešení krízovej situácie, ktorou je okrem iného aj núdzový stav, a zákon o krízovom riadení upravuje špeciálne aj orgány krízového riadenia, medzi ktoré patrí vláda, ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy, NBS, bezpečnostná rada kraja, okresný úrad v sídle kraja, okresný úrad, bezpečnostná rada okresu a obec. ÚVZ nie je ústredným orgánom štátnej správy (hoci má pôsobnosť na celom území SR) a teda nie je ani orgánom krízového riadenia; tým je naopak ministerstvo zdravotníctva a samozrejme vláda SR.
Vládu SR uvádzame najmä z dôvodu, že v rámci všetkých orgánov krízového riadenia má najširšie kompetencie, pričom hneď jej prvou kompetenciou v rámci taxatívneho výpočtu podľa § 4 ods. 1 zákona o krízovom riadení, je právomoc prijímať opatrenia na predchádzanie krízovým situáciám a ich riešenie. V rozsahu svojej pôsobnosti je aj ministerstvo zdravotníctva, ako ďalší orgán krízového riadenia, oprávnené rozhodovať o opatreniach na riešenie krízových situácii v zmysle § 5 ods. 1 písm. e) zákona o krízovom riadení.
Právna úprava (zákon o krízovom riadení) tak priznáva možnosť vydávať opatrenia orgánom verejnej moci, ktoré môžu mať svoj obsahový prienik práve s Opatreniami ÚVZ vydávanými podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví, pričom ide o orgány hierarchicky stojace nad ÚVZ. Ak sme spomínali vládu SR a ministerstvo zdravotníctva, zámer zákonodarcu posilniť kompetencie práve týchto orgánov je s ohľadom na hierarchiu orgánov štátnej správy pochopiteľný. Nemalo by zmysel, aby mali vláda a ministerstvo oprávnenie konať (a prijímať opatrenia) za mimoriadnej situácie a núdzového stavu, ak „celú vec“ by bol schopný vybaviť svojimi opatreniami ÚVZ. Uvedené tiež podtrhuje skutočnosť, že ak po mimoriadnej situácii došlo k vyhláseniu núdzového stavu, čo je aj náš prípad (právne problémy vyvolané zmätkami pri vyhlasovaní núdzového stavu dávame v tomto príspevku bokom), tak podľa § 3b zákona o civilnej ochrane platí, že sa má postupovať podľa Zákona o bezpečnosti štátu a nie podľa Zákona o verejnom zdraví, ktorý umožňuje ÚVZ vydávať Opatrenia. Obdobné tvrdí aj súd v odôvodnení Rozsudku Mestského súdu v Prahe: „Přesto však soud dospěl k závěru, že s ohledem na vyhlášení nouzového stavu byla oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze a jen vláda a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.“
Aj vzhľadom na závažnosť situácie, akou je núdzový stav, je zrejmé, že ÚVZ tu už nemá svoje tradičné kompetencie podľa § 48 zákona o verejnom zdraví. Vyhlásením núdzového stavu vláda „prepína“ fungovanie štátu a aj právny režim fungovania z „normálneho režimu“ do „špeciálneho režimu“ a v súlade s pravidlami deľby moci tak dochádza k posilneniu kompetencií vlády SR a ministerstiev, ako najvyšších poschodí pomyselnej organizačnej pyramídy v rámci výkonnej moci. Za takých okolností je potom mimoriadne sporná otázka legality a legitimity výkonu kompetencií ÚVZ podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví pri vydávaní Opatrení ÚVZ, nakoľko je evidentné (či už zo zákona o verejnom zdraví, zákona o krízovom riadení alebo zákona o civilnej ochrane), že kompetenciu vydávať opatrenia v obsahovom prieniku s Opatreniami ÚVZ, je oprávnená vláda SR, prípadne ministerstvo zdravotníctva. Uvedené potvrdzuje znova Mestský súd v Prahe: „Nepřijetí opatření vládou dle krizového zákona, ale ministerstvem zdravotnictví dle zákona o veřejném zdraví, soud považuje také za narušení ústavních garancí dělby moci.“
Opačný výklad by mohol byť v rozpore s ústavnoprávnymi princípmi obmedzovania základných práv a slobôd ako aj princípom deľby moci a princípom právneho štátu. ÚVZ totiž svojim opatreniami zasahuje do základných práv a slobôd celoplošne, bez územného a časového obmedzenia, či vymedzenia. Kompetencia ÚVZ vydávať opatrenia podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví prichádza do úvahy v prípade, ak ide o situáciu presahujúcu územie regionálneho úradu verejného zdravia, zákon však nenaznačuje, že by mal ÚVZ kompetenciu aj v prípade, ak ide o pandemické (celoštátne) ohrozenie verejného zdravia dosahujúce intenzitu mimoriadnej situácie či núdzového stavu, ktorý sa dotýka všetkých osôb na území štátu.
Za situácie, ako je pandémia CODIV-19, kde parlament SR v rámci skrátených legislatívnych konaní prijíma zákony v podstate zo dňa na deň, kde má kompetencie vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci a súčasne ako orgán krízového riadenia, kde v rozsahu svojej pôsobnosti koná aj ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy, pod ktorý spadá aj ÚVZ, je potom mimoriadne dôležité zodpovedanie otázky, či ÚVZ obmedzoval a obmedzuje základné práva a slobody Opatreniami ÚVZ proporcionálne, legálne a legitímne, a to nielen z dôvodu spätnej nápravy dotknutých práv subjektov ale aj pro futuro, keďže situácia závažného ohrozenia verejného zdravia sa v budúcnosti môže kedykoľvek zopakovať (a podľa mnohých sa zopakuje už na jeseň tohto roku).
Náhrada škody spôsobenej nezákonnými Opatreniami ÚVZ
V súvislosti s Opatreniami ÚVZ prichádza vo všeobecnosti do úvahy aj náhrada škody, ktorá v dôsledku daných obmedzení vznikla fyzickým či právnickým osobám. Takýmto príkladom môže byť opatrenie ÚVZ č. OLP/2777/2020 zo dňa 29.3.2020, ktorým sa uzatvorili všetky maloobchodné prevádzky (až na výnimky upravené v danom opatrení), čo sa nepochybne dotklo množstva menších i väčších podnikateľov, ktorým v tomto smere mohla vzniknúť majetková škoda.
Škubla & Partneri s. r. o.
advokátska kancelária / Law Firm
Digital Park II, Einsteinova 25
851 01 Bratislava
Tel.: +421 (2) 577 88 800, 810, 811
E-mail: office@skubla.sk
______________________________
[1] Nález Ústavného súdu Českej republiky Pl. ÚS 14/07 z 19. 11. 2008.
[2] Nález ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 354/08 z 22. 1. 2009, obdobne Nález ÚS SR sp. zn. I. ÚS 95/03 z 7. júla 2006.
[3] Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol.: Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 36 - 37
[4]) Pozri § 3 ods. 1 písm. a) Správneho súdneho poriadku.
[5] Dôvodová správa k zákonu č. 69/2020 Z. z. o mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 v oblasti zdravotníctva a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
Charakter opatrení Úradu verejného zdravotníctva SR
Opatrenia, ktorými Úrad verejného zdravotníctva SR („ÚVZ“) obmedzuje základné práva a slobody jednotlivcov, nariaďuje ÚVZ na základe ust. § 48 ods. 4 zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov („zákon o verejnom zdraví“). Aby bolo možné uvažovať o súdnej ochrane v súvislosti s opatreniami ÚVZ vydávanými podľa ust. § 48 zákona o verejnom zdraví („Opatrenia ÚVZ“), je potrebné v prvom rade ustáliť charakter týchto právnych aktov.
Vo všeobecnosti sa v teórii i v praxi rozlišuje medzi individuálnymi, normatívnymi a tzv. hybridnými právnymi (resp. správnymi) aktmi. Z povahy Opatrení ÚVZ vyplýva, že tieto nemajú povahu individuálnych právnych aktov vydaných v konkrétnej veci voči konkrétnym účastníkom (t.j. rozhodnutí), a ani normatívnych právnych aktov vydaných s predmetom vymedzeným všeobecne, s adresátom vymedzeným na základe všeobecných znakov (podzákonné právne predpisy).
Zostáva tak hybridný právny akt, ktorý reguluje konkrétny prípad s konkrétne vymedzeným predmetom (podobne ako rozhodnutie), pričom subjekt hybridného právneho aktu je určený všeobecne, všeobecným znakom (podobne ako v prípade normatívnych právnych aktov). Hybridné právne akty pozná český právny poriadok (ide o tzv. opatření obecní povahy podľa ust. § 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Sb. Správny řád), či napríklad aj nemecký alebo švajčiarsky právny poriadok.
„Institut opatření obecné povahy, který do českého právního řádu vnesl s účinností od 1. 1. 2006 nový správní řád, představuje určité překlenutí dvou, v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů.[1]
Napriek tomu, že právny poriadok Slovenskej republiky formálne hybridné právne akty nevymedzuje, tieto sa v našom právnom poriadku vyskytujú. Takýmto prípadom je napríklad všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa ust. § 14 zákona č. 351/2011 o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov, ktorým Úrad pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb určuje podmienky na všetky alebo určité druhy sietí alebo služieb. Ide tak vždy o konkrétnu vec, pričom okruh účastníkov predmetného právneho aktu je vymedzený všeobecne. K právnemu predchodcovi súčasného všeobecného povolenia, upraveného zákonom č. 195/2000 Z. z. sa vyjadril onoho času aj Ústavný súd SR: „Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení obecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách.“[2]
Opatrenia ÚVZ tak budú zo svojej povahy predstavovať práve tretiu skupinu právnych aktov, a teda správne akty (vydávané orgánom štátnej správy pri plnení úlohy v rámci verejnej správy), ktoré majú povahu tzv. hybridných právnych aktov, resp. opatrení sui generis[3], a teda povahu hybridu medzi rozhodnutím a podzákonným právnym predpisom. Rovnako, ako v prípade všeobecných povolení podľa zákona o elektronických komunikáciách, aj Opatrenia ÚVZ predstavujú právny akt, ktorého predmet je určený konkrétne (povedzme nariadenie povinnosti zakrytia horných dýchacích ciest) no adresát je všeobecný, a teda nie určený konkrétne.
Preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ
Napriek tomu, že existencia hybridných právnych aktov je rovnako v teoretickej i praktickej rovine prípustná, absencia ich formálneho vymedzenia komplikuje otázku ich súdnej preskúmateľnosti, resp. súdnej ochrany jednotlivca proti nim. Vo všeobecnosti môže byť právny akt orgánu štátnej správy predmetom súdneho prieskumu, a to buď ako správny akt súdne preskúmateľný v rámci správneho súdnictva podľa Správneho súdneho poriadku, alebo v konaniach pred Ústavným súdom SR o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, resp. o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR, či sťažnostiach orgánov územnej samosprávy podľa čl. 127a Ústavy SR.
V správnom súdnictve prichádza do úvahy preskúmateľnosť Opatrení ÚVZ v rámci konania o všeobecnej správnej žalobe podľa prvej hlavy tretej časti zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších právnych predpisov („Správny súdny poriadok“). Podľa ust. § 177 ods. 1 Správneho súdneho poriadku sa správnou žalobou podľa tejto časti možno domáhať ochrany subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy.
Rozhodnutie orgánu verejnej správy je vymedzené ako akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka. Aby boli Opatrenia ÚVZ považované za rozhodnutie orgánu verejnej správy v kontexte definície obsiahnutej v Správnom súdnom poriadku, museli by byť za rozhodnutie označené (čo evidentne nie sú) alebo za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu. Správny súdny poriadok neodkazuje na konkrétne osobitné predpisy, a teda nie je jasné, čo pod pojmom „za rozhodnutie považované podľa osobitného predpisu“ možno rozumieť. Dôvodová správa k Správnemu súdnemu poriadku však uvádza ako príklady takýchto rozhodnutí napríklad stavebné povolenie, či fiktívne rozhodnutie o odmietnutí sprístupnenia informácie. V oboch prípadoch je nepochybné, že ide o rozhodnutia individuálnej povahy, vydávaných v správnom konaní, na ktoré sa subsidiárne vzťahuje správny poriadok. Osobitným právnym predpisom by mohol byť práve zákon o verejnom zdraví, no tento v žiadnom rozsahu nenaznačuje, že by Opatrenia ÚVZ mali predstavovať individuálne správne akty, resp. rozhodnutia orgánu verejnej správy.
Opatrením orgánu verejnej správy sa podľa Správneho súdneho poriadku rozumie správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby priamo dotknuté. Podľa dôvodovej správy ide o správny akt orgánu verejnej správy odlišný od rozhodnutia (nepomenovaný ako rozhodnutie a nepovažovaný za rozhodnutie), ktorý bol vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté. V súvislosti s pojmom „administratívne konanie“, ktorý sa vyskytuje tak v rámci definície rozhodnutia orgánu verejnej správy, ako aj opatrenia orgánu verejnej správy, je potrebné zdôrazniť, že pod administratívnym konaním rozumie Správny súdny poriadok nielen proces pri vydávaní individuálnych správnych aktov, ale aj normatívnych správnych aktov.[4]
Ako uvádza samotný zákonodarca v dôvodovej správe k Správnemu súdnemu poriadku, pod opatrenia spadajú všetky akty orgánu verejnej správy odlišné od rozhodnutia, ktoré vydal orgán verejnej správy „v administratívnom konaní t.j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb priamo dotknuté“ (t.j. proces, ktorým je aj vydávanie normatívnych, resp. hybridných, správnych aktov v rámci výkonu pôsobnosti daného orgánu verejnej správy). Ak teda Opatrenia ÚVZ nemôžu pre svoj charakter (absencia konkrétneho adresáta) predstavovať rozhodnutie vydané v individuálnom správnom konaní, s ohľadom na vymedzenie opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku, ktorým je všetko iné ako rozhodnutie, je možné tvrdiť, že Opatrenia ÚVZ budú na účely Správneho súdneho poriadku predstavovať opatrenia orgánu verejnej správy preskúmateľné správnym súdom podľa Správneho súdneho poriadku. Uvedenému nahráva nielen vymedzenie administratívneho konania, ako procesu pri vydávaní tak individuálnych ako aj normatívnych právnych aktov pri plnení úloh vo verejnej správe, ale aj skutočnosť, že Opatrenia ÚVZ sa nevyhlasujú ani neoznamujú v Zbierke zákonov ako normatívne právne akty, a teda nemôžu byť „plnokrvnými“ normatívnymi právnymi aktami.
V tejto súvislosti poukazujeme aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp.zn. 14A 41/2020 zo dňa 23. marca 2020, ktorým zrušil niektoré opatrenia Ministerstva zdravotníctva ČR, ktoré boli prijaté v súvislosti s pandémiou COVID-19, a ktoré sú (resp. boli) českým ekvivalentom k Opatreniam ÚVZ („Rozsudok Mestského súdu v Prahe“). Mestský súd v Prahe vo vzťahu k opatreniam zaujal jasné stanovisko, keď uviedol, že „neshledal, že by bylo možno napadené právní akty považovat za rozhodnutí správních orgánů, neboť neurčují práva a povinnosti v individuálně určených případech.“
Mestský súd v Prahe posudzoval dané opatrenia, ako opatrenia všeobecnej právnej povahy, čo je osobitná právna klasifikácia tzv. hybridných právnych aktov, ktorá síce priamo nenachádza svoj ekvivalent v našej právnej úprave, napriek tomu sa možno prikloniť k názoru, že Opatrenia ÚVZ podliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve a to ako opatrenia orgánu verejnej správy podľa Správneho súdneho poriadku.
V tejto súvislosti zároveň dávame do pozornosti, že v dôsledku zákona č. 62/2020 Z. z. o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 a v justícii a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, došlo k predĺženiu dvojmesačnej lehoty na podanie správnej žaloby proti Opatreniam ÚVZ. Podľa § 1 ods. 1 predmetného zákona v čase od účinnosti zákona (t. j. od 27.03.2020) do 30.04.2020 dvojmesačná lehota na podanie správnej žaloby neplynula, v dôsledku čoho sa lehota na podanie správnej žaloby vo vzťahu k jednotlivým Opatreniam ÚVZ predĺžila o spomínaný čas, a teda je stále možné podať všeobecnú správnu žalobu aj proti Opatreniam ÚVZ prijatým od marca tohto roku. Subjektom legitimovaným na podanie takejto žaloby by pritom mala byť akákoľvek fyzická či právnická osoba, ktorá tvrdí, že bola Opatrením ÚVZ dotknutá na svojich právach alebo právom chránených záujmoch.
V prípade, ak súd dospeje k záveru, že v konaní o správnej žalobe sú naplnené podmienky na zrušenie Opatrenia ÚVZ v zmysle § 191 ods. 1 Správneho poriadku, predpokladáme, že toto Opatrenie ÚVZ bude zrušené v celosti, obdobne ako to je v prípade opatrení všeobecnej povahy v podmienkach právneho poriadku Českej republiky.
Ako sme už uviedli v úvode, konanie pred Ústavným súdom SR prichádza vo vzťahu k Opatreniam ÚVZ do úvahy buď vo forme konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR, alebo konania o sťažnostiach fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR.
V čl. 125 ods. 1 Ústavy SR je vymedzený rozsah kompetencie Ústavného súdu SR v konaní o súlade právnych predpisov, a to s ohľadom na typ daného právneho predpisu. Z taxatívneho vymedzenia právnych predpisov, ktoré ústavnému prieskumu podliehajú, je evidentné, že Opatrenia ÚVZ nemôžu byť predmetom tohto typu konania. Najbližšie je k Opatreniam ÚVZ ustanovenie čl. 125 ods. 1 písm. d) Ústavy SR, ktoré však uvažuje iba o všeobecne záväzných právnych predpisoch miestnych orgánov štátnej správy a všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy, ktorými Opatrenia ÚVZ zjavne nie sú.
Do úvahy teda prichádza ústavná sťažnosť fyzických a právnických osôb podľa čl. 127 Ústavy SR. Podmienky týchto konaní sú upravené v piatej časti šiestej hlave (resp. siedmej hlave) zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov („zákon o Ústavnom súde SR“).
Ústavnú sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR môže podať fyzická alebo právnická osoba, ktorá tvrdí, že právoplatným rozhodnutím, opatrením, alebo iným zásahom boli porušené jej základné práva a slobody. Podľa ust. § 132 ods. 2 zákona o Ústavnom súde SR je neprípustná sťažnosť podľa čl. 127 Ústavy SR v prípade, ak sťažovateľ nevyčerpal právne prostriedky, ktoré mu priznáva zákon na ochranu jeho základných práv a slobôd. Vo vzťahu k tomu, čo sme uviedli v predchádzajúcej časti, sa tak prikláňame k názoru, že ústavná sťažnosť fyzickej či právnickej osoby podľa čl. 127 Ústavy SR by prichádzala do úvahy iba za predpokladu, že sťažovateľ už podal voči konkrétnemu Opatreniu ÚVZ všeobecnú správnu žalobu podľa Správneho súdneho poriadku, pričom zároveň túto všeobecný súd právoplatne zamietol.
Nezákonnosť Opatrení ÚVZ
Ustanovenie § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví určuje rozsah splnomocnenia ÚVZ na vydávanie opatrení počas stavu tzv. ohrozenia verejného zdravia. Zákon o verejnom zdraví neuvádza, čo konkrétne považovať za ohrozenie verejného zdravia, rozlišuje však medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. Ohrozenie verejného zdravia II. stupňa je stavom evidentne závažnejším, na čo reflektuje zákon o verejnom zdraví v ust. § 48 ods. 5, ktoré splnomocňuje a súčasne prikazuje ÚVZ, aby v prípade ohrozenia verejného zdravia II. stupňa podal návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie podľa zákona č. 42/1994 Z. z. o civilnej ochrane obyvateľstva v znení neskorších právnych predpisov („zákon o civilnej ochrane“). Tým by opraty riadenia mimoriadnej situácie mala prebrať vláda SR a ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy na úseku zdravotníctva, pod ktorý spadá ÚVZ ako rozpočtová organizácia ministerstva. V dôsledku toho je otázkou, do akej miery (a či vôbec) bol (a stále je) ÚVZ oprávnený vydávať opatrenia počas mimoriadnej situácie, či núdzového stavu, ktoré boli v súvislosti s pandémiou COVID-19 vyhlásené vládou SR. Tejto otázke sa bližšie venujeme nižšie.
Vydávanie Opatrení ÚVZ počas mimoriadnej situácie
Ako už bolo uvedené, ÚVZ vydáva opatrenia podľa ustanovenia § 48 zákona o verejnom zdraví, ktoré v prvých dvoch odsekoch rozlišuje medzi ohrozením verejného zdravia a ohrozením verejného zdravia II. stupňa. S termínom ohrozenie verejného zdravia následne operujú ods. 3 a 4, pričom práve na základe ustanovenia v ods. 4 ÚVZ vydáva ÚVZ svoje opatrenia v súvislosti s krízou COVID-19. V ods. 5 je uvedený pojem ohrozenie zdravia II. stupňa, ktorý je dôvodom na vyhlásenie mimoriadnej situácie. Zo znenia ods. 5 vyplýva, že v prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ podáva návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a prípadné ďalšie návrhy podľa taxatívneho výpočtu v § 48 ods. 5 zákona o verejnom zdraví.
Z toho potom vyplýva, že Opatrenia ÚVZ, ktoré ÚVZ momentálne vydáva, má ÚVZ vydávať v čase ohrozenia verejného zdravia I. stupňa, pričom, ak ohrozenie dosiahne II. stupeň, ÚVZ je povinné podať návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie vrátane prípadných osobitných návrhov a tým by jeho kompetencia vydávania opatrení mala skončiť. Dochádza totiž k určitému odstupňovaniu kompetencií orgánov štátnej správy v závislosti od závažnosti ohrozenia verejného zdravia, čo má svoju elementárnu logiku. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia ešte nedosahuje II. stupeň, svoje úlohy je kompetentný plniť priamo ÚVZ podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví. V prípade, ak ohrozenie verejného zdravia dosiahne II. stupeň, ÚVZ by mal svoje konanie podľa § 48 ods. 5 obmedziť do tej miery, že podá návrh na vyhlásenie mimoriadnej situácie a tým naplní svoju kompetenciu.
V rámci zákonných kompetencií ministerstva zdravotníctva vymedzených v ust. § 4 zákona o verejnom zdraví je v ods. 1 písm. g) upravená osobitná kompetencia práve v súvislosti s mimoriadnou situáciou, či núdzovým stavom, podľa ktorej ministerstvo: „počas výnimočného stavu, núdzového stavu alebo mimoriadnej situácie (ďalej len "krízová situácia") pri ohrození verejného zdravia nariaďuje ďalšie opatrenia, ktorými môže zakázať alebo nariadiť ďalšie činnosti v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas,“
Tým sa zároveň zvýrazňuje hierarchia kompetencií v závislosti od závažnosti situácie, čo potvrdzuje záver, že ÚVZ nie je oprávnený vydávať Opatrenia ÚVZ v rozsahu, v akom ich môže vydávať v čase mimoriadnej situácie ministerstvo zdravotníctva. Vyššie citovaná kompetencia ministerstva zdravotníctva bola prijatá práve v súvislosti s pandémiou COVID-19, pričom podľa dôvodovej správy to bolo práve v záujme „rýchleho a efektívneho riešenia situácií a problémov, ktoré by mohli počas krízovej situácie nastať a ktoré môžu závažným spôsobom ohroziť verejné zdravie, pričom ich v tomto momente nie je možné presne predpokladať a v zákone presne definovať, Ministerstvu zdravotníctva Slovenskej republiky sa dáva možnosť nariaďovať opatrenia.“[5] Na túto novú kompetenciu ministerstva zdravotníctva, ktorú v rámci legislatívneho procesu mimochodom navrhlo a vypracovalo samo ministerstvo zdravotníctva, však následne ministerstvo akosi pozabudlo a nechalo neďalej ÚVZ vydávať vlastné opatrenia. Možnosť vydávať Opatrenia ÚVZ navyše komplikuje aj skutočnosť, že vláda SR vyhlásila nielen mimoriadnu situáciu, ale následne aj núdzový stav.
Vydávanie Opatrení ÚVZ počas núdzového stavu
Núdzový stav je vymedzený ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov („zákon o bezpečnosti štátu“), podľa ktorého možno núdzový stav vyhlásiť vládou SR za podmienky, že došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb, a to aj v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie.
Postup orgánov verejnej moci počas núdzového stavu vymedzuje zákon č. 387/2002 Z. z. o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu („zákon o krízovom riadení“). Krízové riadenie v skratke predstavuje postup pri riešení krízovej situácie, ktorou je okrem iného aj núdzový stav, a zákon o krízovom riadení upravuje špeciálne aj orgány krízového riadenia, medzi ktoré patrí vláda, ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy, NBS, bezpečnostná rada kraja, okresný úrad v sídle kraja, okresný úrad, bezpečnostná rada okresu a obec. ÚVZ nie je ústredným orgánom štátnej správy (hoci má pôsobnosť na celom území SR) a teda nie je ani orgánom krízového riadenia; tým je naopak ministerstvo zdravotníctva a samozrejme vláda SR.
Vládu SR uvádzame najmä z dôvodu, že v rámci všetkých orgánov krízového riadenia má najširšie kompetencie, pričom hneď jej prvou kompetenciou v rámci taxatívneho výpočtu podľa § 4 ods. 1 zákona o krízovom riadení, je právomoc prijímať opatrenia na predchádzanie krízovým situáciám a ich riešenie. V rozsahu svojej pôsobnosti je aj ministerstvo zdravotníctva, ako ďalší orgán krízového riadenia, oprávnené rozhodovať o opatreniach na riešenie krízových situácii v zmysle § 5 ods. 1 písm. e) zákona o krízovom riadení.
Právna úprava (zákon o krízovom riadení) tak priznáva možnosť vydávať opatrenia orgánom verejnej moci, ktoré môžu mať svoj obsahový prienik práve s Opatreniami ÚVZ vydávanými podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví, pričom ide o orgány hierarchicky stojace nad ÚVZ. Ak sme spomínali vládu SR a ministerstvo zdravotníctva, zámer zákonodarcu posilniť kompetencie práve týchto orgánov je s ohľadom na hierarchiu orgánov štátnej správy pochopiteľný. Nemalo by zmysel, aby mali vláda a ministerstvo oprávnenie konať (a prijímať opatrenia) za mimoriadnej situácie a núdzového stavu, ak „celú vec“ by bol schopný vybaviť svojimi opatreniami ÚVZ. Uvedené tiež podtrhuje skutočnosť, že ak po mimoriadnej situácii došlo k vyhláseniu núdzového stavu, čo je aj náš prípad (právne problémy vyvolané zmätkami pri vyhlasovaní núdzového stavu dávame v tomto príspevku bokom), tak podľa § 3b zákona o civilnej ochrane platí, že sa má postupovať podľa Zákona o bezpečnosti štátu a nie podľa Zákona o verejnom zdraví, ktorý umožňuje ÚVZ vydávať Opatrenia. Obdobné tvrdí aj súd v odôvodnení Rozsudku Mestského súdu v Prahe: „Přesto však soud dospěl k závěru, že s ohledem na vyhlášení nouzového stavu byla oprávněna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míře pouze a jen vláda a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.“
Aj vzhľadom na závažnosť situácie, akou je núdzový stav, je zrejmé, že ÚVZ tu už nemá svoje tradičné kompetencie podľa § 48 zákona o verejnom zdraví. Vyhlásením núdzového stavu vláda „prepína“ fungovanie štátu a aj právny režim fungovania z „normálneho režimu“ do „špeciálneho režimu“ a v súlade s pravidlami deľby moci tak dochádza k posilneniu kompetencií vlády SR a ministerstiev, ako najvyšších poschodí pomyselnej organizačnej pyramídy v rámci výkonnej moci. Za takých okolností je potom mimoriadne sporná otázka legality a legitimity výkonu kompetencií ÚVZ podľa ust. § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví pri vydávaní Opatrení ÚVZ, nakoľko je evidentné (či už zo zákona o verejnom zdraví, zákona o krízovom riadení alebo zákona o civilnej ochrane), že kompetenciu vydávať opatrenia v obsahovom prieniku s Opatreniami ÚVZ, je oprávnená vláda SR, prípadne ministerstvo zdravotníctva. Uvedené potvrdzuje znova Mestský súd v Prahe: „Nepřijetí opatření vládou dle krizového zákona, ale ministerstvem zdravotnictví dle zákona o veřejném zdraví, soud považuje také za narušení ústavních garancí dělby moci.“
Opačný výklad by mohol byť v rozpore s ústavnoprávnymi princípmi obmedzovania základných práv a slobôd ako aj princípom deľby moci a princípom právneho štátu. ÚVZ totiž svojim opatreniami zasahuje do základných práv a slobôd celoplošne, bez územného a časového obmedzenia, či vymedzenia. Kompetencia ÚVZ vydávať opatrenia podľa § 48 ods. 4 zákona o verejnom zdraví prichádza do úvahy v prípade, ak ide o situáciu presahujúcu územie regionálneho úradu verejného zdravia, zákon však nenaznačuje, že by mal ÚVZ kompetenciu aj v prípade, ak ide o pandemické (celoštátne) ohrozenie verejného zdravia dosahujúce intenzitu mimoriadnej situácie či núdzového stavu, ktorý sa dotýka všetkých osôb na území štátu.
Za situácie, ako je pandémia CODIV-19, kde parlament SR v rámci skrátených legislatívnych konaní prijíma zákony v podstate zo dňa na deň, kde má kompetencie vláda ako vrcholný orgán výkonnej moci a súčasne ako orgán krízového riadenia, kde v rozsahu svojej pôsobnosti koná aj ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy, pod ktorý spadá aj ÚVZ, je potom mimoriadne dôležité zodpovedanie otázky, či ÚVZ obmedzoval a obmedzuje základné práva a slobody Opatreniami ÚVZ proporcionálne, legálne a legitímne, a to nielen z dôvodu spätnej nápravy dotknutých práv subjektov ale aj pro futuro, keďže situácia závažného ohrozenia verejného zdravia sa v budúcnosti môže kedykoľvek zopakovať (a podľa mnohých sa zopakuje už na jeseň tohto roku).
Náhrada škody spôsobenej nezákonnými Opatreniami ÚVZ
V súvislosti s Opatreniami ÚVZ prichádza vo všeobecnosti do úvahy aj náhrada škody, ktorá v dôsledku daných obmedzení vznikla fyzickým či právnickým osobám. Takýmto príkladom môže byť opatrenie ÚVZ č. OLP/2777/2020 zo dňa 29.3.2020, ktorým sa uzatvorili všetky maloobchodné prevádzky (až na výnimky upravené v danom opatrení), čo sa nepochybne dotklo množstva menších i väčších podnikateľov, ktorým v tomto smere mohla vzniknúť majetková škoda.
Vo všeobecnosti možno uvažovať o náhrade škody v ústavnoprávnej rovine, kedy by v súvislosti s daným opatrením (či prípadne inými Opatreniami ÚVZ) bolo možné hovoriť o protiústavnom obmedzení základných ľudských práv a slobôd (napr. protiústavné obmedzenie vlastníckeho práva), či v rámci zodpovednosti ÚVZ, ako orgánu verejnej moci za škodu, ktorá vznikla fyzickej či právnickej osobe v dôsledku nezákonného Opatrenia ÚVZ.
Mgr. Peter Vernarec
Mgr. Ján Piešťanský
Mgr. Ján Piešťanský
Škubla & Partneri s. r. o.
advokátska kancelária / Law Firm
Digital Park II, Einsteinova 25
851 01 Bratislava
Tel.: +421 (2) 577 88 800, 810, 811
E-mail: office@skubla.sk
______________________________
[1] Nález Ústavného súdu Českej republiky Pl. ÚS 14/07 z 19. 11. 2008.
[2] Nález ÚS SR, sp. zn. I. ÚS 354/08 z 22. 1. 2009, obdobne Nález ÚS SR sp. zn. I. ÚS 95/03 z 7. júla 2006.
[3] Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol.: Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2018, s. 36 - 37
[4]) Pozri § 3 ods. 1 písm. a) Správneho súdneho poriadku.
[5] Dôvodová správa k zákonu č. 69/2020 Z. z. o mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby COVID-19 v oblasti zdravotníctva a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk