Súťažné orgány sú strategickými hráčmi pri presadzovaní práva hospodárskej súťaže, ktorého cieľom je chrániť konkurenčné prostredie v záujme spotrebiteľov a preto by mali mať alokované adekvátne zdroje. V prípade ich nedostatku hrozí nedokonalé presadzovanie súťažných princípov.

Posner[1] v roku 1976 vyslovil názor, že antitrustové kauzy sú komplikované, nákladné a často ich riešia právnici, ktorí sú skôr útoční ako hĺbaví a pretože sú relatívne slabo platení, zvyknú to byť mladí a podpriemerní právnici alebo fanatici, ktorí z dôvodu zanedbávania ekonomických princípov vytvorili systém pokút a postupov, ktoré sú nevyhovujúce na presadzovanie základných cieľov antitrustovej politiky.

V prípade presadzovania pravidiel hospodárskej súťaže spôsobom, ktorý viedol k nesprávnemu presvedčeniu, je otázkou, aké sú následky. Podľa Harolda Demsetza[2] sú nanešťastie antitrustové zákony využívané na ochranu konkurentov a penalizovanie efektívnosti. Konkurenčné cenové politiky, reklamné kampane a efektívny manažment zdrojov sa  rovnako môžu dostať do konfliktu ako pokusy o kolúziu.

Podľa ekonómov Williama Baumola a Janusza Ordovera[3] hoci súťažné právo podporuje zlepšenie hospodárskej efektívnosti a súťaž, nedá sa vylúčiť možnosť  jeho zneužitia menšími hráčmi, ktorí tvrdia, že ich zníženie ziskov je v dôsledku nečestnej súťaže.

Najväčšie riziko pri implementácii súťažného práva podľa Geradina a O'Donoghue[4] vzniká z konfliktu medzi hospodárskosúťažnými a regulačnými cieľmi. Súťažné právo chráni konkurenčnú trhovú štruktúru a tým zvyšuje ekonomickú efektívnosť, pričom regulácia má za cieľ vyrovnávať imperfekcie trhu v priebehu času. Preto by sa právo hospodárskej súťaže nemalo používať na dosiahnutie regulačných cieľov ako je podpora vstupu ďalších operátorov prostredníctvom priaznivého cenového mechanizmu. Úrady často zabúdajú aj na to, že v novo liberalizovaných odvetviach ich úlohou je chrániť súťaž a nie konkurentov. Len vo výnimočných prípadoch možno žiadať od tradičného  operátora, aby išiel v ústrety svojim konkurentom.

Nie je bežnou praxou, aby sa odborná verejnosť vracala k rozhodnutiam súťažných orgánov, ktoré v súdnom prieskume neboli potvrdené a konania boli zastavené z dôvodu nepreukázania protisúťažného správania sa. Takisto nie je jednoduché vyhodnotiť prípadné pochybenie národných súťažných orgánov. Z tých málo štúdií, ktoré sa venovali otázke „úspešnosti“ národných súťažných orgánov, vyplýva, že jedna štvrtina až jedna tretina prípadov[5] skončila pri súdnom prieskume so záverom, že nebola preukázaná skutková podstata. Z analýzy úspešnosti v slovenských podmienkach vyplýva, že percento úspešnosti Protimonopolného úradu SR (ďalej len „PMÚ“) na súdoch od roku 2004 do 30.6. 2013 bolo až 92,8  %  žalovaných káuz[6].

Za obdobie od 1.1.2004 do 30.6.2013 PMÚ vydal 135  druhostupňových rozhodnutí[7]. Z toho v 38 prípadoch podali účastníci konania žaloby na súdny prieskum. V tomto počte sú len žaloby proti rozhodnutiam, ktoré sa týkali zneužitia dominantného postavenia, dohôd obmedzujúcich súťaž a  zákazu koncentrácie, nakoľko podľa autorky práve tieto predstavujú  najzásadnejšie rozhodnutia pri presadzovaní práva hospodárskej súťaže. Až 32 % prípadov skončilo na súdnom prieskume viackrát, čiže súdy minimálne dvakrát preskúmavali 32 % prípadov týkajúcich sa jednej okolnosti. V konečnom dôsledku len štyri kauzy (1,8 %) po opakovanom súdnom prieskume skončili tak, že PMÚ musel konania zastaviť a teda nepreukázal porušenie zákona. Vo väčšine prípadov súdy, aj po opakovanom súdnom prieskume, žaloby zamietli a potvrdili rozhodnutia PMÚ.

V texte nižšie je história a popis jedného prípadu, v ktorom PMÚ nepreukázal porušenie hospodárskej súťaže, napriek tomu, že ho považoval za jeden z najdôležitejších vo svojej praxi, o čom svedčila aj pôvodne uložená pokuta vo výške 5 % z obratu.

Základné skutočnosti

Slovak Telekom, a.s. (ďalej len „ST“)[8], tradičný operátor pevnej telekomunikačnej siete, upravil v marci 2000 ceny a podmienky prenajatých okruhov, ktoré ponúkal  od júla 1999.  Tým začala reťaz viacerých káuz založených na zmätočnom výklade pojmu „miestne vedenia“, ktorá trvala 12 rokov.

Po zavedení služby Prenájom miestneho dvoj či štvorvodičového vedenia telefónneho typu podľa odporúčaní ITU- T, M.1040 (ďalej „miestne vedenie M.1040“) v lete 1999, určenej na nízko rýchlostný prenos informácií, poskytovatelia internetových služieb pripojením digitálnych modemov na koncové body nefiltrovaného analógového okruhu spoločnosti ST, zriadili štandardný digitálny okruh využívajúci rozsah pásma nad úrovňou, ku ktorej sa zaviazali. Nedodržali tým podmienky zmlúv, ktoré uzatvorili a všeobecné obchodné podmienky, nakoľko služba bola určená len pre vlastnú potrebu  v obmedzenom  frekvenčnom pásme  od 300 Hz do 3400 Hz.

ST začal v marci 2000 na analógových okruhoch používať frekvenčné filtre, ktoré znemožnili využitie frekvenčného spektra nad úrovňou 3400 Hz, argumentujúc, že neoprávnené používanie analógových okruhov spôsobovalo prevádzkové problémy, ktoré sa prejavovali v zníženej kvalite hlasu a v susediacich vedeniach. Nasadenie filtrov vyvolalo reakciu poskytovateľov internetových služieb vo forme podania na PMÚ.

Rokovania ST s PMÚ, Ministerstvom dopravy, prác a telekomunikácií  SR (ďalej len „MDPT“) ako sektorovým regulátorom  a poskytovateľmi internetových služieb, vyústili do spustenia novej  služby Analóg plus  umožňujúcej požadované využitie šírky frekvenčného pásma nad 3400 Hz od 1. mája 2000. Služba mala byť podľa dohody platná do konca roku 2001, kedy ST predpokladal ukončenie digitalizácie prístupových vedení.  Obidve inštitúcie, MDPT a PMÚ, vyjadrili v rokovaniach súhlas s navrhovanými opatreniami[9].

Zmätok v pojmoch

Na úvod je potrebné vysvetliť rozdiel medzi „nefiltrovaným miestnym vedením M.1040“, službou Analóg Plus a účastníckym vedením.

Miestnym vedením M.1040 podľa Cenníku telekomunikačných služieb, účinného od 1.7.1999, bol analógový miestny okruh telefónneho typu na prenos informácií do 3400 Hz určený pre vlastnú potrebu koncového užívateľa. Analóg Plus bolo miestne metalické prepojenie s analógovým rozhraním pre prenos dát s využitím šírky frekvenčného  pásma nad 3400 Hz a poskytovatelia internetových služieb tak mohli konkurovať ST na trhu internetu.

Podľa PMÚ frekvenčné filtre ST zaviedol nie na normalizované analógové okruhy, ktorých súčasťou sú telekomunikačné zariadenia slúžiace na prenos analógového signálu, ale na miestne vedenia, pod ktorými PMÚ rozumel telekomunikačnú infraštruktúru totožnú s účastníckymi vedeniami v zmysle zákonnej definície neskôr prijatého zákona o elektronických komunikáciách[10]. V priebehu konania sa názor úradu vyprofiloval nasledovne:

Miestne vedenie = účastnícke vedenie  = nefiltrované miestne vedenie M.1040 (nad 3400 Hz) = Analóg Plus (nad 3400 Hz)

Účastnícke vedenie však nie je nefiltrovaný okruh  M.1040 ani metalické prepojenie Analóg Plus. Kým uvoľnený prístup k účastníckemu vedeniu je len prenájmom infraštruktúry, telekomunikačný okruh (miestne vedenie M.1040, Analóg Plus) má okrem infraštruktúry, ktorej súčasťou je účastnícke vedenie, aj funkcionalitu, ktorá zabezpečuje spojenie dvoch koncových bodov a poskytuje prenosovú kapacitu medzi koncovými bodmi zákazníka.

Prvá kauza: Konanie o filtrovaní z roku 2000

Predmetom konania začatého v roku 2000[11] bolo najprv len zafiltrovanie miestnych vedení M.1040 v marci 2000 (skutok postihovaný v prvostupňovom rozhodnutí[12]). Druhostupňové rozhodnutie z  júla 2002[13]  sa však už  nezaoberalo miestnymi vedeniami M.1040, ktoré v tom čase boli nefiltrované v súlade s predchádzajúcimi rozhodnutiami PMÚ. Postihovalo len zrušenie služby Analóg Plus k 31.12.2001. Podľa druhostupňového orgánu  spoločnosť ST službu nefiltrovaných miestnych vedení M.1040 od 01.05.2000 zmenila tak,  že ju prekvalifikovala na Analóg plus.

Pre lepšiu orientáciu v ďalšom texte, znázorňuje časová os obdobia, kedy boli poskytované nefiltrované miestne vedenia M.1040, Analóg Plus a referenčná ponuka uvoľneného prístupu. 

Konanie o filtrovaní z roku 2000 - Časová os poskytovania dotknutých služieb

• 07/1999 – 03/2000 Nefiltrované M.1040
• 05/2000 – 12/2001 Analóg Plus
• 03/2001 – 09/2004 Nefiltrované M.1040
• od 08/2005 Referenčná ponuka RUO

Pri opakovanom prieskume zákonnosti súd potvrdil rozhodnutia PMÚ okrem výroku, ktorým PMÚ spoločnosti ST ukladal povinnosť „poskytnúť prístup k miestnym vedeniam“.

Predsedníčka úradu konanie dňa 2. apríla 2004 zastavila[14], pretože dôvod na konanie nebol daný, „keďže z rozsudku NS SR vyplynulo, že ST zneužil svoje dominantné postavenie“. PMÚ zopakoval zneužitie dominantného postavenia a na základe rozsudku súdu len vypustil pôvodný bod 6 výroku, ukladajúci povinnosť prístupu k miestnym vedeniam.

Kauza prvého filtrovania okruhov sa síce skončila rozhodnutím zo dňa 02. apríla 2004, ale stotožnením účastníckeho vedenia s telekomunikačnými okruhmi dala základy pre ďalšie kauzy. Na trhu naďalej nebol poskytovaný Analóg Plus, ktorý druhostupňový orgán považoval za účastnícke vedenie v ponímaní unikátneho zaradenia, ale boli tu nefiltrované miestne vedenia M.1040, ktorých existenciu PMÚ v druhostupňovom rozhodnutí nevzal do úvahy napriek tomu, že ich v prvostupňovom rozhodnutí tiež považoval za účastnícke vedenie.

Kauza druhá: Konanie o druhom filtrovaní z roku 2004

V septembri 2004, štyri mesiace po skončení prvej kauzy, ST opätovne okruhy M.1040 zafiltroval, t.j. obmedzil šírku využívaného frekvenčného pásma. PMU začal dňa 20.10.2004 voči ST správne konanie vo veci možného uloženia pokuty za porušovanie právoplatného rozhodnutia úradu z apríla 2004[15] tým, že „zavedením frekvenčných filtrov bol zabránený prístup k miestnemu vedeniu a bol obmedzený rozsah“. PMU však konanie zastavil[16], nakoľko nešlo o pokračovací správny delikt, pretože zistil, že miestne vedenie M.1040 bolo v čase od marca 2001 do septembra 2004 nefiltrované.

Nepriamo z tohto rozhodnutia vyplynula i tá skutočnosť, že rozhodnutie v prvej kauze filtrovania[17] nebolo správne, pretože v čase jeho vydania bolo na trhu nefiltrované miestne vedenie M.1040, (ktoré PMÚ považoval tiež za prístup k miestnym vedeniam) a úrad túto skutočnosť nezohľadnil.

Následne analógové okruhy M.1040 už ostali filtrované, t.j. v súlade s ich definíciou bola poskytovaná služba prenájmu okruhov vo frekvenčnom pásme do 3400 Hz.

Kauza tretia:  o účastníckom vedení z roku 2005

Asi  mesiac po ukončení kauzy o druhom filtrovaní začal PMÚ konanie voči ST vo veci zneužívania dominantného postavenia, ktoré malo spočívať v neposkytovaní služby prístupu k sústave miestnych vedení, ako k unikátnemu zariadeniu v čase od 01.08.2002 až do vydania prvostupňového rozhodnutia PMÚ[18] v tejto veci dňa 25.05.2005. ST dostal pokutu vo výške 885 000 000,- SK a povinnosť odstrániť protiprávny stav do 60 dní (t.j. poskytnúť taký prístup).

Správne konanie bolo o tom, že ST neposkytoval uvoľnený prístup k účastníckemu vedeniu pred vydaním ex ante nariadenej referenčnej ponuky (august 2005). Podľa názoru Rady úradu, nič nebránilo tomu, aby ST na dobrovoľnej báze uvoľnil prístup k účastníckym vedeniam a nečakal, až pokiaľ mu to telekomunikačný úrad uloží ako povinnosť v rámci ex ante regulácie. Začiatok porušovania zákona o ochrane hospodárskej súťaže bol stanovený na  1.8.2002, pretože vtedy  nadobudlo právoplatnosť druhostupňové rozhodnutie PMÚ z júla 2002[19], ktoré podľa PMÚ toto vecne totožné konanie spoločnosti ST postihovalo za neposkytovanie Analog plus.

Časová os konaní v troch nadväzujúcich kauzách
Filtrovanie 2000 (03/2000 - 04/2004) > Filtrovanie 2004 (10/2004 - 01/2005) > Účastnícke vedenia 2005 (02/2005 – 01/2013)

Úrad opäť vychádzal z nesprávneho stotožnenia účastníckeho vedenia s telekomunikačnými okruhmi, a navyše opomenul zohľadniť existenciu nefiltrovaných miestnych vedení M.1040, ktoré tiež deklaroval za účastnícke vedenie. Zo svojej predchádzajúcej činnosti (kauza o druhom filtrovaní)[20] PMÚ vedel, že miestne vedenie M.1040 bolo nefiltrované (čiže podľa PMÚ bolo poskytované účastnícke vedenie) od marca 2001 do septembra 2004. Napriek tomu v tretej kauze oprel svoje zdôvodnenie len o neexistenciu Analóg Plus na trhu a vo výroku uviedol, že prístup k účastníckemu vedeniu nebol poskytovaný od 1.8.2002.

Rozhodnutia boli opätovne súdmi zrušené, lebo nebolo preukázané, že ST skutočne prístup k miestnym vedeniam neposkytoval. Nakoľko úrad nevedel preukázať, že ST odmietol konkrétnu žiadosť podnikateľa pri kumulatívnom splnení podmienok, za ktorých je vlastník unikátneho zariadenia povinný vyhovieť žiadostiam o prístup a ani neexistovali individuálne žiadosti o prístup k miestnym vedeniam, konanie bolo úradom zastavené.

Bol na Slovensku poskytovaný prístup k účastníckemu vedeniu od roku 1999?

Na celú vec sa dá pozrieť aj z opačnej strany: Ak by platila úvaha PMÚ, že neposkytovanie Analóg plus ako aj nefiltrovaných miestnych vedení M.1040 (t.j. ich filtrovanie) znamená neposkytovanie prístupu k účastníckemu vedeniu, potom vice versa poskytovanie Analóg plus a/alebo poskytovanie nefiltrovaných miestnych vedení M.1040 znamená podľa logiky PMÚ poskytovanie prístupu k účastníckemu vedeniu.

ST poskytoval Analóg plus od 1.5.2000 do 31.12.2001. Nefiltrované miestne vedenie M.1040 ST poskytoval od júla 1999 do marca 2000 (pred začatím prvého konania z roku 2000) a od marca 2001 do septembra 2004 (po vydaní prvého druhostupňového rozhodnutia[21] o  filtrovaní).

Časová os poskytovania nefiltrovaných okruhov

• 07/1999 – 03/2000 Nefiltrované M.1040
• 05/2000 – 12/2001 Analóg Plus
• 03/2001 – 09/2004 Nefiltrované M.1040
• od 08/2005 Referenčná ponuka RUO

Vzhľadom na faktický stav poskytovania predmetných služieb a výklad pojmu účastnícke vedenie používaný PMÚ, bolo by možné tvrdiť, že prístup k účastníckym vedeniam  v SR bol poskytovaný už od 1.7.1999 (s výnimkou marca, apríla v roku 2000 a obdobia od septembra 2004 do augusta 2005). Vyvstáva však potom otázka, prečo orgány štátnej správy pri rokovaniach o vstup do EÚ túto skutočnosť Európskej Komisii neoznámili a prečo Telekomunikačný úrad SR nezohľadnil tieto dve služby pri analýze veľkoobchodného trhu uvoľneného účastníckeho vedenia.

Z uvedeného je zrejmá zmätočnosť rozhodnutí úradu v priebehu rokov, nedôslednosť,  ba natíska sa až otázka účelovosti pri aplikácii pojmu miestne vedenie. Ako inak vysvetliť, že po tom, čo úrad v decembri 2005 zistil, že miestne vedenie M.1040 bolo do septembra 2005 nefiltrované (čiže podľa PMÚ bol na trhu prístup k účastníckym vedeniam), tak v ďalšej kauze na tú istú tému túto skutočnosť nezohľadnil, ale naopak prehlásil, že prístup k miestnemu vedeniu bol odopretý od 1.8.2002?

Záver                                      

Cieľom tohto článku nie je popísanie praktického prístupu PMÚ k doktríne unikátneho postavenia, ale poukázať na to, kde sa národný súťažný orgán môže dostať, ak účelovo pristupuje k výkladu jednej skutočnosti.  Na základe nesprávneho výkladu telekomunikačných okruhov, ktoré PMÚ považoval za účastnícke vedenia, prebehlo počas 12-tich rokov niekoľko konaní, ktoré stáli nemálo času a prostriedkov obidve strany sporu.  Aj keď percento úspešnosti súdneho prieskumu rozhodnutí PMÚ v porovnaní s inými európskymi orgánmi na ochranu hospodárskej súťaže je nadpriemerne vysoké, úrad sa občas pochybeniu nevyhne.  Ak by rozhodnutia úradu v tretej kauze boli bývali súdmi potvrdené, vyplynulo by z nich, že v Slovenskej republike je prístup k účastníckym vedeniam  poskytovaný už od 1.7.1999 (s výnimkou marca, apríla v roku 2000 a obdobia od 1.9.2004 do augusta 2005).

Dagmar Straková,
odborníčka na oblasť regulácie

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Posner, R.A., Antitrust Law, An Economic Perspective, University of Chicago Press, 1st edition, 1976, 2nd edition, 2002;
[2] Demsetz, H., “Two Systems of Belief about Monopoly,” in: H. Goldschmid, H.M.Mann and J.F. Weston (eds.), Industrial Concentration: The New Learning,Little, Brown & Company, Boston, 1974, 164-84;
[3] Baumol, W.J. and J.A. Ordover, “Use of Antitrust to Subvert Competition,” Journal of Law & Economics, 28, 1985, 247-265;
[4] Damien Geradin, Robert O'Donoghue: The Concurrent Application of Comnpetitioh Law and Regulation: the Case of Margin Squeeze Abuses in the Telecommunications Sector, February 2005,
GCLC Working Paper No. 04/05
[5] Davies, S.W., N.L. Drifield, and R. Clarke, “Monopoly in the UK: What DeterminesWhether the MMC finds Against the Investigated Firm?,” Journal of Industrial Economics, 47, 1999, 263-283;Lauk, M., “Econometric Analysis of the Decisions of the German Cartel Office,”working paper, TU Darmstadt, 2002;
[6] Len zneužitie dominantného postavenie, dohody obmedzujúce súťaž a kontrola koncentrácií vynímajúc rozhodnutia o pokutách za nepredloženie informácií, o predbežnom opatrení apod.
[7] Údaje publikované na PMÚ SR k 30.6.2013
[8] V článku sa pre všetky neskoršie názvy pôvodnej spoločnosti Slovenské telekomunikácie, a.s. používa jedna skratka.
[9] Stanovisko ST, a.s. z 13.9.2000 
[10] § 4 ods. 11 dnes už zrušeného zákona č. 610/2003 Z. z. o elektronických komunikáciách: účastnícke vedenie je fyzické spojenie koncového bodu siete v priestoroch účastníka s hlavným rozvádzačom alebo rovnocenným zariadením v pevnej verejnej telefónnej sieti. Definícia bola súlade s európskou definíciou účastníckeho vedenia podľa Prístupovej smernice (Smernica Európskeho parlamentu a rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení), kde „účastnícke vedenie“ znamená fyzický okruh spájajúci koncové body siete v prevádzke odberateľa s hlavným distribučným rámcom alebo príslušným  zariadením v pevnej verejnej telefónnej sieti .
[11] Pre úplnosť treba uviesť, že konanie o filtrovaní sa týkalo aj iných druhov zneužitia dominantného postavenia vo vzťahu k digitálnym okruhom. Tento článok sa však zaoberá len obmedzením súťaže na analógových miestnych vedeniach M.1040 a na Analóg plus.
[12] Rozhodnutie PMÚ č. 2000/DZ/4/1/271 zo dňa 29.9.2000
[13] Rozhodnutie PMÚ č. 2002/DZ/P/2/157 zo dňa 30.07.2002
[14] Rozhodnutie PMÚ č. 2004/DZ/P/2/070 zo dňa 2.4.2004
[15] Rozhodnutie PMÚ č.. 2004/DZ/P/2/070 zo dňa 2.4.2004
[16] Rozhodnutie PMÚ č. 2004/ZK/2/1/213 zo dňa 15.12.2004
[17] Rozhodnutie PMÚ č. 2004/DZ/P/2/070 zo dňa 2.4.2004
[18] Rozhodnutie PMÚ č. 2005/DZ/2/1/064 zo dňa 25.5.2005
[19] Rozhodnutie PMÚ č. 2002/DZ/P/2/157 zo dňa 30.07.2002
[20] Rozhodnutie č. 2004/ZK/2/1/213 zo dňa 15.12.2004
[21] Rozhodnutie PMÚ č. 2001/DZ/P/2/52 zo dňa 22.2.2001, zrušené rozsudokom NS č. 4/Sž 28/01 zo dňa 25.9.2001

© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk