Samostatný procesný kódex pre správne súdnictvo bol očakávaný a vyžadovaný odbornou verejnosťou už viac ako desaťročie, a preto skutočnosť, že má dnes jeho paragrafové znenie reálne kontúry[1],  treba považovať za veľmi významný, ba priam revolučný krok.  Vo všeobecnosti možno považovať Správny súdny poriadok za veľmi komplexný (v porovnaní napr. s Českou republikou, ktorej zákon č. č. 150/2002 Sb.  soudní řád správní v aktuálnom znení  obsahuje celkom 135 paragrafov oproti 487 paragrafom v Správnom súdnom poriadku) a pokrokový. Napriek detailnej úprave dáva súdu dostatočný priestor, aby svojou činnosťou vedel ovplyvniť dĺžku konania, vysoký nápad identických vecí, či riešenie významných právnych otázok. Až aplikačná prax nám ukáže aké úskalia so sebou prinesie nová právna úprava. S ohľadom na dĺžku prípravy Správneho súdneho poriadku a vysokú kvalifikovanosť tímu odborníkov, ktorí sa na jeho príprave podieľali verím, že si v čo možno najdlhšom časovom horizonte vyžiada len málo legislatívnych úprav. Ak sa totiž pozrieme našim susedom do Českej republiky zistíme, že ich procesná úprava prijatá v roku 2002, možno trošku ušitá horúcou ihlou prešla veľkým počtom novelizácií a rovnako vytvorila množstvo právnych polemík, ktoré museli byť riešené následne judikatúrou, čo určite neprispieva k stabilite právneho prostredia.

Za jeden z najväčších prínosov Správneho súdneho poriadku považujem zakotvenie rozhodovania, tzv. veľkého senátu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej v článku ako „Veľký senát“). Napriek skutočnosti, že v právnom prostredí Slovenskej republiky nemajú rozhodnutia všeobecných súdov (a to bez ohľadu na to či ide o rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vo Veľkom senáte) právnu záväznosť ich význam postupne naberá na sile. Je to zapríčinené rôznymi faktormi ako je väčšia komplikovanosť a rozsiahlosť spoločenských vzťahov, ktoré právo musí regulovať (t. j. všeobecne záväzný právny predpis môže často uviesť iba akýsi rámec úpravy) a ďalšie. Za najvýraznejší faktor však považujem právnu kultúru Európskej únie, ktorá je naklonená, tzv. sudcovskej tvorbe práva. Napriek ústavnoprávnym základom Slovenskej republiky[2] jej právne prostredie sa, keďže je súčasťou právneho prostredia Európskej únie, priamo alebo nepriamo, rýchlejšie alebo pomalšie približuje právnej kultúre, kde má sudcovská tvorba práva veľmi silné postavenie. Nejednotnosť rozhodovania súdov v kombinácií s nejasnosťou a rigiditou všeobecne záväzných právnych predpisov, osobne považujem za najväčší problém toľko pertraktovanej nízkej vymožiteľnosti práva v Slovenskej republike.

Rozhodovanie Veľkého senátu je zakotvené v ust. § 21, § 22 v spojitosti s ust. § 433 Správneho súdneho poriadku. V ust. § 21 písm. a) až c) zákonodarca uviedol prípady, v ktorých rozhoduje Veľký senát. Prvým prípadom (ust. § 21 písm. a) Správneho súdneho poriadku), v ktorom rozhoduje Veľký senát je, keď senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky dospeje pri rozhodovaní k odlišnému právnemu názoru, ktorý je odlišný od právneho názoru, ktorý už bol vyjadrený v rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a vec postúpil na rozhodnutie Veľkému senátu. Druhým prípadom (ust. § 21 písm. b) Správneho súdneho poriadku) je prípad kedy senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky opätovne dospeje k odlišnému názoru, ktorý je odlišný od právneho názoru orgánu verejnej správy o tej istej právnej otázke a vec postúpil uznesením na rozhodnutie Veľkému senátu.  Podmienky musia byť splnené kumulatívne. Je nutné uviesť, že v druhom prípade je vymedzenie podstatne užšie, a to spôsobom, že musí ísť situáciu, keď dospeje Najvyšší súd Slovenskej republiky k odlišnému právnemu názoru opätovne v identickej právnej otázke.

Predvídateľnosť súdneho rozhodnutia, ktorá je dôsledkom zjednocovania „odpovedí“ súdov na rovnakú právnu otázku, je prvkom právnej istoty a právom, ktoré chráni Ústava Slovenskej republiky (ako súčasť práva na spravodlivý súdny proces) a tiež  Dohovor o základných ľudských právach a slobodách. Túto skutočnosť deklaroval tak Európsky súd pre ľudské práva[3] ako aj Najvyšší súd Slovenskej republiky[4] vo svojej rozhodovacej činnosti. Je otázne či možno hovoriť v právnom prostredí Slovenskej republiky o dostatočnej predvídateľnosti súdnych rozhodnutí, osobne zastávam názor, že skôr nie, avšak je jednoznačné, že zakotvenie Veľkého senátu prispeje k zlepšeniu tejto situácie.

Je v tejto súvislosti dôležité poukázať na fakt, že zákonodarca posunul v ust. § 21 písm. b) Správneho súdneho poriadku zjednocovanie rozhodovania „o stupeň“ ďalej a zohľadnil pritom prienik medzi rozhodovaním orgánov verejnej správy a súdov v správnom súdnictve.[5] Úloha Veľkého senátu teda nebude spočívať výlučne v zjednocovaní rozhodovacej činnosti správnych súdov ale globálne bude zjednocovať rozhodovanie vo verejnej správe. Význam zjednocovania je v prevencií (účastník konania bude vedieť predpokladať, že pokiaľ bude rozhodnutie, ktoré by chcel napadnúť žalobou, v súlade s právnym názorom Veľkého senátu bude temer s istotou v súdnom konaní neúspešný a o opaku si bude vedomý zas orgán verejnej správy), hospodárnosti konania pred orgánmi verejnej správy a posilnení právnej istoty účastníka konania pred orgánom verejnej správy.

Otázkou zostáva ako k postúpeniu vecí podľa vyššie uvedených kritérií, na rozhodovanie Veľkému senátu, pristúpia samotné správne súdy. Na proces zjednocovania rozhodovacej činnosti (či už v rámci rozhodovania správnych súdov alebo rozhodovania orgánov verejnej správy) je totiž nutný úkon správneho súdu, in concreto senátu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý uznesením vec postúpi Veľkému senátu na rozhodnutie. Na uvedený postup nie je právny nárok a vychádzajúc z gramatického výkladu príslušných ustanovení, nemusí teoreticky senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky pristúpiť k postúpeniu veci na rozhodnutie Veľkému senátu nikdy (v dôsledku subjektívneho zhodnotenia pojmu „odlišnosť“ či „identickosť“, príp. miera odlišnosti v spojení s dispozitívnosťou ustanovenia), bez ohľadu ako veľmi by to bolo žiaduce. Legislatívna formulácia totiž neukladá senátu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, aby predložil vec Veľkému senátu ak nastanú okolnosti predpokladané v hypotéze právnej normy in concreto ust. § 21 písm. a) alebo b), ale uvádza dve podmienky (ktoré musia byť splnené kumulatívne), kedy k rozhodovaniu Veľkého senátu vôbec dôjde, pričom jedna z nich (rozhodnutie senátu či postúpi alebo nepostúpi vec na rozhodnutie Veľkému senátu) je rýdzo subjektívna.

Domnievam sa, že judikatúra bude  musieť stanoviť určité limity, kedy musí senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky postúpiť vec na rozhodnutie Veľkému senátu. Až aplikačná prax ukáže či vyššie uvedený subjektívny prvok „neochromí“ inak veľmi užitočný a v právnom prostredí Slovenskej republiky pokrokový a potrebný inštitút.

Tretím prípadom, kedy rozhoduje Veľký senát je prípad uvedený v ust. § 21 ods. písm. c) Súdneho poriadku správneho: „Najvyšší súd koná a rozhoduje o kasačných sťažnostiach vo veľkom senáte zloženom z predsedu senátu a šiestich sudcov, ak navrhol prokurátor podľa § 36 ods. 7 alebo generálny prokurátor podľa § 36 ods. 8 z dôvodu rozdielnej rozhodovacej činnosti správnych súdov alebo pretrvávajúcej odlišnosti rozhodovania správnych súdov a orgánov verejnej správy.“ Súdny správny poriadok, vychádzajúc z vyššie uvedeného, inter alia posilňuje postavenie prokuratúry v, tzv. netrestnej oblasti (administratívnej oblasti). Podľa ust. § 36 ods. 6 a 7 Súdneho správneho poriadku[6] môže rozhodovanie Veľkého navrhnúť prokurátor v kasačnej sťažnosti v konaní, v ktorom vystupuje ako účastník konania alebo generálny prokurátor v kasačnej sťažnosti v konaní, do ktorého bol prokurátor oprávnený vstúpiť, ale nevstúpil. Domnievam sa, že podnet prokuratúre na vyššie uvedený postup môže dať akákoľvek osoba (t. j. aj osoba, ktorá nie je účastníkom konania), čo môže byť (za predpokladu objektívneho a zodpovedného prístupu zo strany prokuratúry) veľmi prínosné, najmä s poukazom na dispozičnú zásadu a absenciu inštitútu vedľajšieho účastníctva v správnom súdnictve. Uvedené by malo osobitný význam najmä v oblastiach (stavebníctvo, ťažba nerastných surovín a pod.), kde dochádza pri rozhodnutiach orgánov verejnej správy k zásahu do celospoločenských záujmov. Verejnosť by tu mala postavenia akéhosi „kontrolóra“, ktorý by mohol dať podnet prokuratúre a tá by následne postupovala v zmysle vyššie citovaných ustanovení.

Veľký senát sa bude skladať z predsedu správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, členov senátu, ktorý Veľkému senátu vec postúpili alebo v prípade ingerencie prokuratúry predložili Veľkému senátu na rozhodovanie a ďalší traja členovia správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky určený rozvrhom práce. Rozhodnutia Veľkého senátu budú povinne zverejnené v Zbierke stanovísk a rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Samotné zverejnenie má v zmysle rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu Slovenskej republiky osobitné postavenie, vzhľadom na  jeho „právnu silu“.[7]

Veľké pozitívum rozhodnutí Veľkého senátu, vzhľadom na personálne problémy, ktoré v súčasnosti  trápia správne súdnictvo je prenesenie rozhodovania senátom krajského súdu na samosudcu krajského súdu[8] (rovnaký postup Správny súdny priadok umožní aj v tzv. hromadných veciach) v prípade, že ide o vec v ktorej rozhodol Veľký senát. Postúpenie rovnako aj predloženie veci Veľkému senátu musí byť v zmysle ust. § 433 ods. 1 a 2 Správneho súdneho poriadku. odôvodnené (obligatórna náležitosť) a prípadne má byť uvedená právna otázka, ktorej zodpovedanie je vo veci rozhodujúce (fakultatívna náležitosť). Formuláciu „a to prípadne aj s otázkou“ nepovažujem práve za šťastnú. Senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a rovnako prokurátor (generálny prokurátor) pokiaľ dospeje k právnemu názoru, že je nevyhnutné rozhodnutie Veľkého senátu ako „zjednocovateľa výkladu zákona“, musí byť vždy schopný naformulovať otázku, ktorá je v danom prípade kardinálna. V opačnom prípade môže nastať situácia, v ktorej budeme svedkami „šalamúnskych“ (ak by sme chcel byť expresívnejší povieme alibistických) rozhodnutí Veľkého senátu, čo je s poukazom na jeho úlohu v systéme viac ako nežiaduce. 

Práve v zakotvení Veľkého právneho senátu môžeme vidieť jedno z pozitív navrhovaného znenia Správneho súdneho poriadku, a to bez ohľadu na jeho nedostatky, na ktoré som sa snažil v rámci článku poukázať. Toto pozitívum vidím najmä v približovaní sa „sudcovskej tvorbe práva“[9], ktorá postupne zastáva popredné miesto aj v aplikácií práva v Slovenskej republike Právna kultúra, resp. kultúra rozhodovania (či v rámci výkonnej alebo súdnej moci) sa však nedá zakotviť vo všeobecnom záväznom predpise, ale musí vychádzať z prirodzenej akceptácie súdnej moci, ktorá si túto môže získať len predvídateľným rozhodovaním v súlade nie len ústavou, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami a zákonmi, ale aj svojou vlastnou rozhodovacou činnosťou.

Mgr. Martin Žaťko,
Associate Attorney

Advokátska kancelária FELIX NEUPAUER & PARTNERS                            

River Park
Dvořákovo nábrežie 8/A
811 02  Bratislava
 
Tel.: +421 250 106 024
Fax: +421 250 106 099
e-mail: neupauer@neupauer.eu

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Dostupné na www, k dispozícii >>> tu.
[2] Článok 144 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky: „Sudcovia sú pri výkone svojej funkcie nezávislí a pri rozhodovaní sú viazaní ústavou, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 a zákonom.“
[3] Pozri rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva v kauze Beian v. Rumunsko, Dostupné na www, k dispozícii >>> tu.
[4] Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 7 Cdo 42/2010 zo dňa 17.10.2011: „Občiansky súdny poriadok stojí na zásade predvídateľnosti rozhodnutí súdu. Úmyslom zákonodarcu, ako to vyplýva priamo z dôvodovej správy k zákonu č. 384/2008 Z. z. bolo v praxi zabrániť vydávaniu tzv. prekvapivých rozhodnutí. Uvádza sa v nej, že účastník tak bude mať možnosť vyjadriť sa k možnej aplikácii doposiaľ nepoužitého ustanovenia, resp. inštitútu na zistený skutkový stav. S účinnosťou od 15. októbra 2008 Občiansky súdny poriadok (zákon č. 384/2008 Z. z.) v ustanovení § 213 ods. 2 O.s.p. posilňuje právo na spravodlivý proces tým, že účastník bude môcť až po samotné rozhodnutie argumentovať a predvídať možné rozhodnutie súdu. Predvídateľné je také rozhodnutie, ktorému predchádza predvídateľný postup pri konaní a rozhodovaní. Zákon ustanovuje, že účastníci by nemali byť zaskočení možným iným právnym posúdením veci súdom bez toho, aby im bolo umožnené tvrdiť skutočnosti významné z hľadiska sudcovho právneho názoru a navrhnúť na ich preukázanie dôkazy. Rovnako by nemali byť zaskočení takým postupom súdu, ktorý nemá oporu v predvídateľnom právnom postupe súdu, ktorý nie je v súlade s procesným právom a jeho pravidlami.“
[5] Pozri Mates, P.: Požadavek předvídatelnosti ve správním právu, Právní rozhledy, roč. 12/2012, str. 445
[6] „(7) Prokurátor má v konaní začatom na základe jeho žaloby a v konaní, do ktorého vstúpil, postavenie účastníka konania. V kasačnej sťažnosti môže prokurátor navrhnúť, aby o nej rozhodol veľký senát najvyššieho súdu.“
„(8) Generálny prokurátor je oprávnený podať kasačnú sťažnosť proti rozhodnutiu správneho súdu vydanom v konaní, do ktorého bol prokurátor oprávnený vstúpiť ale nevstúpil. V kasačnej sťažnosti môže generálny prokurátor navrhnúť, aby o nej rozhodol veľký senát najvyššieho súdu.“
[7] Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3 Cdo 18/2013 zo dňa 05.12.2013: „Osobitný proces, výsledkom ktorého bolo publikovanie rozhodnutia najvyššieho súdu v zbierke ako R 111/1998, priznáva tomuto rozhodnutiu osobitný význam. Výklad najvyššieho súdu, ktorý v ňom podal, nie je síce právne (de iure) záväzný, fakticky (de facto) má ale vysokú vecnú autoritu. I keď judikatúra najvyššieho súdu nie je formálne záväzná, ipso iure normatívnu silu má, a to tak vo vertikálnej línii (voči súdom nižších stupňov), ako aj v horizontálnej línii (medzi jednotlivými senátmi a kolégiami najvyššieho súdu navzájom). Nemožno prehliadať podstatný rozdiel medzi rozhodnutím nepublikovaným v zbierke (ďalej len „nepublikované rozhodnutie“) a rozhodnutím, ktoré bolo na podklade zákonom určenej procedúry navrhovania a schvaľovania osobitným orgánom najvyššieho súdu uverejnené v zbierke (ďalej len „publikované rozhodnutie“)“.
[8] Ust. § 23 ods. 3 Súdneho poriadku správneho: „Vo veciach, o ktorých rozhodol veľký senát najvyššieho súdu, ako aj v už rozhodnutých hromadných veciach, môže senát krajského súdu uznesením preniesť rozhodovanie na samosudcu.“
[9] Vzhľadom na ústavnoprávne vymedzenie nemožno v tomto kontexte vykladať sudcovskú tvorbu práva doslovne

© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk