Základné princípy konania sú často zo strany zákonodarcu podceňované, čo sa prejavuje spôsobom, že nie sú v zákone priamo vyjadrené, ak áno tak nie prehľadne (sú obsiahnuté naprieč celým zákonom)[2]. Priame vyjadrenie základných princípov konania v jednom paragrafe je určite správnym riešením (verím, že v  budúcnosti bude štandardom), ktoré by malo byť v rámci prípravy zákonov, najmä tých ktoré majú kódexový charakter preferované. Takéto riešenie môžeme vidieť aj v iných moderných procesných kódexoch (ako príklad možno uviesť zákon č. 536/2009 Z. Z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ktorý považujem za relatívne komplexný všeobecne záväzný právny predpis[3]), t. j.  možno dedukovať, že obdobná úprava bude mať vzostupnú tendenciu.

Navzdory pozitívam, ktoré  nepochybne plynú (a to najmä pri interpretácií jednotlivých ustanovení) z prehľadného zakotvenia základných princípov konania v jednom paragrafe, si dovolím vyjadriť kritiku (verím, že konštruktívnu) k jednému z nich, in concreto k princípu, ktorý je zakotvený v ust. § 5 ods. 12 Správneho súdneho poriadku: „Správny súd výnimočne neposkytne ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby, ak nimi podaný návrh sleduje zjavné zneužitie práva.“ Je zrejmé, že zámer zákonodarcu bol odbremeniť už aj tak dosť preťažené súdnictvo od ďalšieho masového nápadu vecí. Cieľ je nepochybne správny, avšak vyvstáva otázka či je správny aj spôsob jeho dosiahnutia zakotvený v ust. § 5 ods. 12 Správneho súdneho poriadku. V tejto súvislosti treba uviesť, že zákonodarca sa snažil o dosiahnutie vyššie uvedeného cieľa viacerými spôsobmi počnúc kauzálnou príslušnosťou až po ustanovenia upravujúce, tzv. hromadné podania, čo možno hodnotiť v zásade kladne.

Aby bolo možné posúdiť vhodnosť princípu, ktorý v správnom súdnictve umožňuje súdu neposkytnúť ochranu práv alebo právom chráneným záujmom fyzickým a právnickým osobám, je nutné zamerať sa na samotnú podstatu inštitútu správneho súdnictva, jeho komparáciu so „štandardným“ sporovým civilným konaním, ústavno-právny aspekt a v neposlednom rade aj nadnárodné záväzky Slovenskej republiky.[4]

Odhliadnuc od diferenciácie konaní, legálnych definícií a pod. možno veľmi zjednodušene a za pomoci teleologického výkladu dospieť k záveru, že skutočným účelom správneho súdnictva je ochrana práv a právom chránených záujmov právnických a fyzických osôb v oblasti verejnej správy. Špecifikom konania pred správnym súdom je inter alia subjekt, ktorý sa domáha ochrany svojho ohrozeného alebo porušeného  práva. Týmto špecifikom mám na mysli jeho postavenie pred samotným podaním návrhu na správny súd. Subjekt (zovšeobecníme ho na „účastníka správneho konania“) totiž vystupoval pred podaním návrhu na správny súd v oblasti verejnej správy vo vzťahoch subordinácie pre verejnú správu typických. O práve účastníka teda rozhodoval (alebo do jeho práv určitým spôsobom zasiahol) orgán verejnej správy vo vrchnostenskom postavení pri zabezpečovaní fungovania štátu. Primárnym zmyslom samotnej existencie orgánu verejnej správy je totiž správa veci verejných s cieľom zabezpečovať fungovanie štátu. To platí generálne pre všetky orgány verejnej moci, a to bez ohľadu na skutočnosť či postupujú v rámci kontroly alebo revíznych postupov (napr. pri podaní riadneho opravného prostriedku). Naproti tomu primárnou úlohou súdu je poskytnúť ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzických a právnických osôb. Z uvedeného vyplýva, že  v oblasti verejnej správy nikdy nebude účastníkovi správneho konania poskytnutá ochrana jeho práva  právom chránených záujmov v takej kvalite ako ju môže poskytnúť súd (napriek tomu, že má účastník správneho konania k dispozícií celú radu účinných opravných prostriedkov). Účastník správneho konania by mal mať vždy možnosť, aby jeho pochybnosti o zákonnosti rozhodnutia a postupu orgánu verejnej správy vyvrátil (prípadne potvrdil) nestranný a nezávislý súd. Domnievam sa, že vzhľadom na systém fungovania verejnej správy ako takej, nemôže podaním správnej žaloby (vnímané objektívne) zo strany účastníka ísť o zjavné zneužitie práva nikdy.

Právny poriadok aj v súčasnosti pozná akési limity, kedy nie je účastníkovi správneho konania poskytnutá ochrana zo strany správneho súdu (napr. negatívny enumeratívny princíp,[5] nesplnenie procesných podmienok), avšak tieto limity sú ustanovené všeobecne záväzným predpisom relatívne exaktne[6] a najmä vychádzajú z určitých definovateľných hypotéz (účastník správneho konania ich vie predpokladať). Ustanovenie, ktoré umožňuje súdu na základe úvahy označiť napr. podanie správnej žaloby za zneužitie práva je podľa môjho názoru s poukazom na samotný charakter konania príliš vágne. Správny súd bude mať možnosť na základe svojej úvahy dospieť k názoru, že v určitom prípade ide o zneužitie práva, a teda nie je povinný poskytnúť subjektu, ktorý vystupoval v predošlom správnom konaní v podriadenom postavení a vníma rozhodnutie orgánu výkonnej moci (pri ktorom nemožno uvažovať o nezávislosť a nestrannosti v ústavnoprávnej rovine) za ohrozenie prípadne porušenie svojich práv a oprávnených záujmov.  Ani formulácia, že neposkytnutie ochrany je prípustné len vo výnimočných prípadoch nerieši vyššie uvedený problém. Súd nemá stanovené limity,  kedy pôjde o výnimočný prípad a ani navrhovateľ nevie predpokladať, kedy o výnimočný prípad pôjde. „Výnimočnosť“ každého prípadu bude súdom hodnotená ad hoc na základe jeho úvahy, čo predstavuje relatívne široký priestor pre prípadnú svojvôľu súdu. 

Rovnako problematické sa javí uvedené ustanovenie vzhľadom na čl. 36 ods. 2 Listiny základných práv a slobôd[7], resp. na generálnu klauzulu uvedenú v čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky[8]. Generálna klauzula umožňuje účastníkovi správneho konania sa obrátiť na súdny prieskum v správnom súdnictve v zásade vždy. Zákonodarca síce pripustil (formuláciou „ak zákon neustanoví inak“) určitý prielom zásady preskúmateľnosti, avšak domnievam sa, že nie spôsobom, v ktorom súd bude považovať návrh na samotný prieskum za zneužitie práva. Zneužitie práva je právne neurčitý pojem (čiastočne špecifikovaný judikatúrou, avšak je nevyhnutné uviesť, že je otázne či uvedenú judikatúru možno použiť aj v oblasti správneho súdnictva), pričom v oblasti správneho súdnictva súdy nebudú mať (minimálne v prvých rokoch účinnosti Správneho súdneho poriadku) vôbec určené mantinely. V civilnom súdnictve[9] judikatúra spája zneužitie práva s inštitútom dobrých mravov. Napr. v zmysle Uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Cdo 178/2008 zo dňa 31.03.2010: „Zákaz zneužitia práva predstavuje normu, ktorej porušenie oprávneným subjektom je protiprávnym úkonom. Osobitosťou takéhoto protiprávneho úkonu je, že nevzniká porušením právnej povinnosti, ale vzniká pri výkone práva spôsobom, ktorý je nedovolený. Treba vychádzať z toho, že subjektívne právo síce podáva zákonom predvídaný všeobecný model správania sa oprávneného subjektu, ale jeho realizácia sa uskutočňuje v rozličných formách. Zneužitie práva možno teda chápať ako využitie konkrétnych nedovolených foriem správania sa oprávneného subjektu, ale až v štádiu realizácie subjektívneho práva, pričom každé zneužitie práva je vždy správaním, ktoré je v rozpore s dobrými mravmi.[10]“ Som právneho názoru, že účastník správneho konania, ktorý sa na základe generálnej klauzuly vyjadrenej v Ústave Slovenskej republiky na správnom súde domáha ochrany svojich porušených alebo ohrozených práv alebo oprávnených záujmov, ktoré nastalo v rámci verejnej správy, nebude toto svoje právo vykonávať nedovolene nikdy, resp. podaním návrhu v správnom súdnictve nepôjde o výkon práva nedovoleným spôsobom nikdy a už vôbec nepôjde o konanie v rozpore s dobrými mravmi. Za určitých podmienok nemusí byť uvedený prieskum účastníkovi umožnený (napr. v prípade nesplnenia procesných podmienok), avšak domnievam sa, že úvahou súdu nemôže byť označený za nedovolený.

Oblasť správneho súdnictva, aj keď v konaní pred súdom už vystupujú navrhovateľ a správny orgán v rovnocennom procesnom postavení, je špecifická ako som uviedol aj nerovnovážnym postavením subjektov v konaní, ktoré podaniu žaloby predchádza. Fyzické a právnické osoby by mali mať možnosť, pokiaľ sa cítia dotknuté na svojich právach a právom chránených záujmoch v oblasti verejnej správy, podrobiť rozhodnutie a postup súdnemu prieskumu, a to so zárukou prejednania veci (bez ohľadu na výsledok), a to najmä vzhľadom na systém fungovania samotnej verejnej správy financovanej najmä z  prostriedkov získaných v rámci daňovo-odvodového systému (v konečnom dôsledku vždy od subjektov, ktoré následne budú vystupovať ako účastníci správneho konania).

Z psychologického hľadiska je zrejmé, že účastník správneho konania, ktorému nebolo v správnom konaní vyhovené, vníma postup správneho orgánu v zásade vždy ako nesprávny, nezákonný a pod.. Existujú pochopiteľne argumenty prečo by súd niektoré návrhy mal takpovediac odmietnuť od stola (v našom prípade s odkazom na celkom zjavné zneužitie práva), ide predovšetkým o preťaženosť súdov, avšak tu si treba uvedomiť, že v konaní, ktoré návrhu predchádzalo rozhodoval orgán výkonnej moci v autoritatívnom postavení. V zmysle výkladu Dohovoru o ochrane ľudským práv a slobôd v právnom prostredí Slovenskej republiky poskytujú záruky nestrannosti a nezávislosti iba všeobecné súdu a Ústavný súd Slovenskej republiky[11]. 

Pokiaľ postavíme na misku váh odbremenenie nespochybniteľne preťažených súdov a základné právo občana[12] právneho štátu, aby o jeho práve a právom chránenom záujme v konečnom dôsledku rozhodol nestranný a nezávislý orgán (v prípade správneho súdnictva najmä  preskúmaním zákonnosti rozhodnutia a postupu orgánu verejnej správy) mám za to, že preváži druhé uvedené. Čas ukáže či je právna kultúra Slovenskej republiky pripravená na legislatívnu úpravu, ktorá dáva sudcom oprávnenie uvedené v ust. §   5 ods. 12 Správneho súdneho poriadku, a ktorého krátka analýza bola predmetom článku. Je zrejmé, že až následná judikatúra musí stanoviť limity, kedy nebude musieť správny súd vo výnimočných prípadoch poskytnúť navrhovateľovi ochranu s odvolaním sa na zjavné zneužitie práva.

Mgr. Martin Žaťko,
Associate Attorney

Advokátska kancelária FELIX NEUPAUER & PARTNERS

River Park
Dvořákovo nábrežie 8/A
811 02  Bratislava
 
Tel.: +421 250 106 024
Fax: +421 250 106 099
e-mail: neupauer@neupauer.eu

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Zákon č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok
[2] Ak vychádzame z krátkodobej legislatívnej histórie Slovenskej republiky
[3] Pozri. ust. § 3 zákon č. 536/2009 Z. Z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
[4] Vyplývajúce najmä z Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a  Listiny základných práva  slobôd.
[5] Pozri. ust. § 248 zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov
[6] Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8 Sžf 34/2010 zo dňa 04. 08. 2011, Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžr/13/2012 zo dňa 18.07.2012
[7] „Kto tvrdí, že bol ukrátený na svojich právach rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takého rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nemožno vylúčiť preskúmavanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd podľa Listiny.“
[8] “Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“
[9] Keďže súdy, ktoré budú rozhodovať podľa zákona č. 160/2015 Z. z. Sporového poriadku a súdy, ktoré budú rozhodovať podľa Správneho súdneho poriadku môžeme subsumovať pod jednu sústavu všeobecných súdov, rozdelíme sústavy na účely článku na sústavu civilných súdov a sústavu správnych súdov
[10] Uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Cdo 178/2008 zo dňa 31.03.2010
[11] Vzhľadom na špecifické postavenie Ústavného súdu Slovenskej republiky možno tento v danej problematike vylúčiť.
[12] Uvedené bez prílišného formalizmu. Pochopiteľne môže ísť aj o právnické osoby a pod.

© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk