Implementácia smerníc EÚ

Smernice sú špecialitou práva EÚ. Ich špeciálnosť spočíva v tom, že sú záväzné pre členské štáty vzhľadom na dosiahnutý výsledok, pričom forma a metóda dosiahnutia daného výsledku sa ponecháva na členské štáty. Pretože smernice nezaväzujú a nezakladajú práva priamo fyzickým ani právnickým osobám, vyžaduje sa ich implementácia do vnútroštátneho právneho poriadku, ktorej úlohou je zabezpečovať harmonizáciu právnych predpisov členských krajín EÚ.

A presne tu nastávajú problémy. Členské štáty majú viac menej voľné ruky v tom, akým spôsobom zabezpečia dosiahnutie cieľa určeného smernicou. Táto voľnosť priniesla do praxe situácie, kedy vnútroštátna právna úprava bola síce na prvý pohľad v súlade so smernicou, no v skutočnosti nesledovala cieľ ňou stanovený (názorný príklad je uvedený nižšie).

Dôvodom nesprávnej implementácie smernice nie je vždy len nepochopenie smernice resp. nesprávne pochopenie cieľa stanoveného smernicou. Často krát sa členské štáty snažia z úpravy prichádzajúcej z EÚ vyťažiť čo možno najviac a prevezmú do svojho vnútroštátneho právneho poriadku úpravu, ktorá s cieľom smernice nekorešponduje.

Ako sa potom vysporiadať so štátom, ktorý poruší povinnosť implementovať smernicu?

Priama účinnosť smerníc

Prijatím novej smernice vzniknú dotknutým členským štátom dve povinnosti:

• implementovať smernicu včas (t. j. v lehote určenej priamo v smernici resp. do 20 dní odo dňa jej zverejnenia v Úradnom vestníku) a
• implementovať smernicu správne.

Nie je ojedinelým prípadom, že členský štát implementoval smernicu do svojho právneho poriadku „po svojom“, t. j. nedodržal lehotu na transpozíciu smernice, nerešpektoval požiadavky smernice alebo nesledoval cieľ, ktorý má smernica.

Doktrína priamej účinnosti smerníc je produktom Súdneho dvoru EÚ, ktorá bola vytvorená s cieľom vyriešiť situáciu, keď členský štát neimplementoval smernicu v určenej lehote resp. určeným spôsobom a zároveň sú splnené štyri podmienky na priznanie priamej účinnosti.

Vytvorením tejto doktríny priznal Súdny dvor EÚ smerniciam v určitých prípadoch obdobný účinok, aký majú nariadenia.

Koncept priamej účinnosti smerníc vznikol z viacerých rozhodnutí Súdneho dvoru EÚ. Rozhodnutie Súdneho dvoru vo veci Van Duyn[1] bolo jedno z prvých rozhodnutí, ktoré priznalo smernici priamy účinok. V tomto prípade bolo pani Yvonne Van Duyn, holandskej štátnej príslušníčke, zamietnuté povolenie na vstup na územie Spojeného kráľovstva, kde mala vykonávať zamestnanie sekretárky v „Scientologickej cirkvi“, a to z dôvodu, že vláda Spojeného kráľovstva považovala praktiky tejto organizácie za nebezpečné pre spoločnosť. Súdny dvor EÚ sa vo svojom rozhodnutí vyjadril, že táto smernica priznáva jednotlivcom také práva, ktorých sa môžu domáhať na súdoch v členskom štáte a ktoré sú vnútroštátne súdy povinné chrániť. Súdny dvor EÚ vyjadril názor, že sporné vnútroštátne ustanovenie sa nemalo aplikovať, pretože bolo v rozpore so smernicou EÚ. Namiesto neho sa má aplikovať priamo smernica.

K otázke priameho účinku smerníc sa následne Súdny dvor EÚ vrátil ešte v niekoľkých ďalších rozhodnutiach[2], ktoré vyformovali štyri podmienky, ktoré musia byť splnené pre to, aby bolo možné túto doktrínu využiť v praxi.

Týmito podmienkami sú:

• jasný, presný a dostatočne určitý záväzok obsiahnutý v smernici,
• nepodmienený záväzok,
• uplynutie lehoty na transpozíciu smernice do vnútroštátneho poriadku,
• nejde o záväzok, ktorý priamo ukladá povinnosť jednotlivcovi (naopak, priznáva mu nejaké právo).

Súdny dvor EÚ vo svojich rozhodnutiach opakovane zdôraznil, že nepripúšťa horizontálny priamy účinok smerníc, to znamená, že jednotlivci nemajú právo dovolávať sa priameho účinku nesprávne implementovanej smernice voči iným fyzickým alebo právnickým osobám.

Judikatúra Súdneho dvoru EÚ ďalej ustálila, voči ktorým inštitúciám je možné uplatniť priamy účinok smerníc, resp. ktoré orgány sú povinné automaticky priamy účinok smerníc rešpektovať.

Súdny dvor EÚ rozšíril pojem štát a uviedol, že znením smerníc nie sú zaviazané len vnútroštátne súdy, ale aj ostatné orgány verejnej moci, ako aj iné verejné orgány. Cieľ smerníc je záväzný pre všetky orgány, ktoré sú na základe rozhodnutia štátu zodpovedné za poskytovanie verejných služieb a ktoré majú na tento účel určité osobitné právomoci, ktoré sú nad rámec pravidiel medzi jednotlivcami. Medzi takéto orgány patria napr. daňové úrady, podniky pod finančnou kontrolou štátu, inštitúcie poskytujúce zdravotnícke služby a ďalšie, ktoré spĺňajú vyššie uvedené špecifiká.

Názorný príklad č. 1

Smernica Európskeho parlamentu a Rady č. 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve (ďalej len „Smernica“) ustanovila členským štátom, teda aj Slovenskej republike, povinnosť, pre 5 – ročné obchodovateľné obdobie (1. 1. 2008 – 31. 12. 2012) prideliť účastníkom schémy obchodovania s emisnými kvótami 90 % emisných kvót bezodplatne.

V nadväznosti na vyššie spomenutú Smernicu česká právna úprava ustanovila zákonom č. 357/1992 Sb. o dani dědičské, dani darovací a dani z převodu nemovitostí (ďalej len „Zákon o dani z darovania“) daň z darovania za bezodplatne pridelené emisné kvóty vo výške 32 %.

Jednej českej spoločnosti podnikajúcej v oblasti energetiky sa nepáčil postup finančného úradu, ktorý jej vyrubil nemalú daň z darovania z bezodplatne pridelených emisných kvót. Spor sa dostal až na Najvyšší správny súd ČR[3], ktorý položil Súdnemu dvoru EÚ predbežnú otázku a žiadal o výklad čl. 10 Smernice, ktorý ukladal členským štátom povinnosť prideliť 90 % emisných kvót účastníkom schémy obchodovania s emisnými kvótami bezodplatne s cieľom zistiť, či je možné zaťažiť bezodplatne pridelené emisné kvóty uvedenou daňou.

Súdny dvor EÚ sa vyjadril[4], že akékoľvek zaťaženie pridelených emisných kvót je v rozpore so Smernicou pokiaľ nerešpektuje 10 % hranicu odplatne pridelených emisných kvót. Nestačí teda, aby boli emisné kvóty pridelené bezodplatne, takto pridelené emisné kvóty nemôžu byť ani dodatočne nijakých spôsobom finančne zaťažené, či už daňou alebo akýmkoľvek iným poplatkom.

Nemožno jednoznačne tvrdiť, že ustanovenie Zákona o dani z darovania, ktoré zaviedlo 32 % daň z darovania bezplatne pridelených emisných kvót nie je v súlade so Smernicou, pretože nie je jasné, či bola 10 % hranica dodržaná. Najvyšší správny súd ČR však konštatoval, že v prípade, ak by táto hranica dodržaná nebola, bolo by sporné ustanovenie v rozpore so Smernicou.

Toto je prípad, kedy boli dodržané všetky podmienky pre aplikáciu doktríny priameho účinku smerníc. Orgány finančnej správy boli preto povinné postupovať v súlade so Smernicou, a teda vyrubiť daň z emisných kvót len v takom rozsahu, aký umožňovala Smernica a nie v takom, ako to ustanovovala vnútroštátna právna úprava.

V čase tohto 5 – ročného obchodovateľného obdobia existovala aj na Slovensku podobná právna úprava ako v Českej republike. V tomto čase vstúpil do účinnosti nový zákon č. 548/2010 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov (ďalej len „Zákon o dani z príjmov“), ktorým bola zavedená nová daň z emisných kvót. Ustanovenie § 51b Zákona o dani z príjmov zaviedlo sadzbu dane z emisných kvót vo výške 80 %.

Spomínané slovenské ustanovenie, ktoré stanovilo sadzbu dane z emisných kvót vo výške 80 % dnes už dávno nie je platné. Účinnosť tohto ustanovenia bola najprv pozastavená Ústavným súdom SR a následne bolo zrušené Národnou radou SR. Vtedy platný zákon však v žiadnom svojom ustanovení 10 % hranicu nezohľadňoval. Preto v prípade, ak bola táto hranica prekročená, bolo zdanenie v rozpore so Smernicou.

Aj v tomto prípade boli teda slovenské orgány finančnej správy povinné automaticky postupovať v súlade so Smernicou a preverovať dodržanie 10 % odplatnej hranice.

Tak ako Česká aj Slovenská republika prebrala do svojho vnútroštátneho právneho poriadku úpravu, ktorá síce finančne nezaťažila primárne pridelenie pridelených emisných kvót, oba štáty však využili nejednoznačnosť Smernice a  bezodplatne pridelené emisné kvóty zaťažili povinnosťou odviesť z nich daň.

Názorný príklad č. 2

Zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (ďalej len „živnostenský zákon“) ustanovuje, že výkon funkcie zodpovedného zástupcu môže vykonávať iba osoba, ktorá má na území Slovenska bydlisko resp. oprávnenie na pobyt.

Podľa Súdneho dvoru EÚ nie je táto podmienka v súlade so smernicou Európskeho parlamentu a Rady č. 2004/38/ES o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov (ďalej len „Smernica o voľnom pohybe v EÚ“).

Jednou z hlavných zásad Smernice o voľnom pohybe v EÚ je aj voľný pohyb pracovníkov. Táto smernica mala spoločne s čl. 45 – 48 Zmluvy o fungovaní EÚ odstrániť akúkoľvek diskrimináciu medzi pracovníkmi členských štátov z dôvodu štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmeňovanie, ako aj iné pracovné podmienky a podmienky zamestnania.

Súdny dvor EÚ sa tejto problematike venoval v konaní vo veci Clean Car Autoservice GmbH[5]. Vo vyššie uvedenom prípade rakúske orgány odmietli žiadateľovi registrovať a vydať živnostenské oprávnenie, pretože zodpovedný zástupca, ktorý mal garantovať výkon týchto živností, nemal bydlisko na území Rakúskej republiky tak, ako to požadovalo rakúske vnútroštátne právo.

Súdny dvor EÚ sa vyjadril, že vnútroštátna právna úprava, ktorá ukladá zodpovednému zástupcovi povinnosť mať na území dotknutého štátu bydlisko je v rozpore s ustanoveniami európskych právnych predpisov o voľnom pohybe pracovníkov.

V tomto prípade teda opäť ide o situáciu, kedy by mala aj na Slovensku nastúpiť priama účinnosť smerníc.

Konanie o porušení zmluvy

Ak by ste v praxi skúsili ustanoviť do funkcie zodpovedného zástupcu osobu s bydliskom v zahraničí, živnostenský úrad takýto návrh akceptovať nebude. Ani po vytrvalostných vysvetleniach živnostenský úrad nepresvedčíte, aby vám do funkcie zodpovedného zástupcu zapísal osobu, ktorá na území Slovenska bydlisko nemá. Čo v takom prípade?

Voči negatívnemu rozhodnutiu živnostenského úrade je možné sa odvolať a v prípade ďalšieho neúspechu podať správnu žalobu.

Druhá možnosť je pustiť sa do konania o porušení zmluvy priamo pred Súdnym dvorom EÚ[6]. Predmetom tohto konania je porušenie úniového práva členským štátom, či už ide o porušenie povinnosti zakotvenej v primárnom práve, sekundárnom práve, medzinárodných zmluvách s tretími krajinami alebo všeobecných právnych zásadách. Najčastejšie ide o situácie, kedy členský štát neaplikuje vôbec, príp. aplikuje nesprávne, určité ustanovenie práva EÚ, napr. neimplementuje alebo nesprávne implementuje smernicu do vnútroštátneho právneho poriadku členského štátu. Cieľom tohto konania je zabezpečiť dodržiavanie práv a povinností stanovených právnymi aktmi EÚ.

Aktívne legitimovanými na podanie návrhu na začatie konania o porušení zmluvy je len členský štát alebo Komisia EÚ. Samotní občania síce nie sú aktívne legitimovaní, no majú možnosť obrátiť sa na Komisiu so sťažnosťou, ktorá ak vyhodnotí, že je to odôvodnené, môže iniciovať konanie proti členskému štátu. Nevýhodou však je, že Komisia nie je povinná podnetu jednotlivca vyhovieť.[7]

Ak sa tak však stane a Komisia má taktiež pochybnosti o tom, že napadnuté ustanovenie je v rozpore s právom EÚ, doručí členskému štátu odôvodnené stanovisko, ktoré okrem iného obsahuje opatrenia, ktoré by mal členský štát prijať na odstránenie protiprávneho stavu a samozrejme v ňom určí aj lehotu, v akej sa má odstránenie protiprávneho stavu zabezpečiť.

Ak členský štát v určenej lehote protiprávny stav neodstráni, pokračuje konanie pred Súdnym dvorom EÚ. Súdny dvor EÚ vo výroku rozsudku buď vysloví porušenie práva EÚ alebo žalobu zamietne. V prípade, ak Súdny dvor EÚ vysloví, že členský štát porušil úniové právo, naznačí členskému štátu, akým spôsobom môže protiprávny stav odstrániť. Ak členský štát protiprávny stav neodstráni ani na základe rozsudku, ani na základe ďalšej výzvy Komisie, môže Súdny dvor EÚ uložiť členskému štátu paušálnu pokutu alebo dokonca opakujúce sa penále.

Mgr. Natália Jánošková,
advokátska koncipientka

Dvořák Hager & Partners, advokátska kancelária, s.r.o.

Cintorínska ul. 3/a
811 08 Bratislava

Tel.: +421 2 32 78 64 - 11
Fax: +421 2 32 78 64 - 41
e-mail: bratislava@dhplegal.com

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Rozhodnutie Súdneho dvoru EÚ vo veci C 41/74, Van Duyn v. Home Office zo dňa 4. 12. 1974.
[2] Rozhodnutie Súdneho dvoru EÚ vo veci C 152/84 Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, vo veci C 8/81 Becker, vo veci C 148/78, Pubblico Ministero v. Tullio Ratti.
[3] Rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu ČR, sp. zn. 1 Afs 6/2013 zo dňa 7. 7. 2015.
[4] Rozhodnutie Súdneho dvoru EÚ vo veci C-43/14 zo dňa 26. 2. 2015.
[5] Rozsudok zo 7. mája 1998, Clean Car Autoservice/Landeshauptmann von Wien, C‑350/96, Zb. s. I‑2521, body 20 a 21.
[6] Čl. 258 – 260 Zmluva o fungovaní EÚ
[7] Rozhodnutie Súdneho dvoru EÚ vo veci C-48/65 zo dňa 1. 3. 1966.

© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk