V roku 2010 sa medzinárodná ekonomická kríza, ktorá začala v roku 2008, zmenila na dlhovú krízu v rôznych štátoch eurozóny. V lete roku 2012 pochybnosti investorov o životaschopnosti spoločnej meny spôsobili zjavne neprimerané zvýšenie rizikových prémií uplatňovaných na dlhopisy týchto štátov, čím vykresľovali kritickú finančnú panorámu.

Táto mimoriadna situácia ohrozila monetárnu politiku presadzovanú Európskou centrálnou bankou („ECB“). Prostredníctvom tlačového komuniké uverejneného 6. septembra ECB oznámila prijatie dohody o nadobúdaní dlhopisov vydávaných štátmi Eurozóny („program OMT“)[1]. V tlačovom komuniké sa spresňovali základné charakteristiky programu. Doposiaľ sa neprijali právne nástroje na jeho reguláciu.

Prostredníctvom uvedeného programu sa ECB vyhlásila za oprávnenú nadobúdať dlhopisy štátov eurozóny na sekundárnych trhoch za určitých podmienok: (i) na dotknuté štáty sa musí vzťahovať program finančnej pomoci Európskeho fondu finančnej stability („EFSF“) alebo Európskeho stabilizačného mechanizmu („ESM“)[2]; program musí zahŕňať možnosť EFSF alebo ESM uskutočňovať nákup na primárnom trhu; (ii) operácie sa zameriavajú na kratšie lehoty krivky rentability; (iii) nestanovujú sa predchádzajúce kvantitatívne limity; (iv) s ECB sa zaobchádza rovnako ako so súkromnými veriteľmi a (v) ECB sa zaväzuje sterilizovať vygenerovanú likviditu v celom rozsahu.

Rôzni politici, profesori práva a ekonómie, žurnalista a jedna mimovládna organizácia z Nemecka podali na Bundesverfassungsgericht (nemecký Spolkový ústavný súd, ďalej len „BVerfG“) ústavnú sťažnosť proti Bundesregierung (nemecká spolková vláda), keďže zastávajú názor, že ich základné práva boli porušené, keď uvedená vláda nepodala na Súdny dvor Európskej únie žalobu o neplatnosť proti vyhláseniu programu OMT. Politická strana Die Linke upriamila pozornosť BVerfG na konflikt medzi ústavnými orgánmi s cieľom, aby Bundestag presadil výnimku z programu OMT.

BVerfG sa po prvýkrát vo svojej histórii obrátil s návrhom na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor s otázkou na legálnosť programu OMT. BVerfG sa po prvé pýta, či namiesto opatrenia monetárnej politiky uvedený program nepredstavuje skôr opatrenie ekonomickej politiky, ktoré patrí mimo mandátu ECB. Po druhé nemecký súd pochybuje, či uvedené opatrenie rešpektuje zákaz menového financovania členských štátov uvedený v ZFEÚ. Pochybnosti BVerfG sa všeobecnejšie týkajú otázky kompetenčných hraníc ECB pri riešení výnimočných situácií, ako boli situácie v lete roku 2012.

ECB uviedla, že napriek tomu, že ide o „nekonvenčný“ nástroj a prináša riziká, program OMT patrí pod jej mandát. Podľa ECB priamym cieľom programu OMT je umožniť jej používať efektívne nástroje monetárnej politiky – jeho nepriamym cieľom je znížiť úrokové sadzby požadované pri dlhopisoch členského štátu a normalizovať tak situáciu. Naopak, nemeckí sťažovatelia a samotný BVerfG zastávajú názor, že skutočným cieľom programu je zmeniť ECB na „veriteľa poslednej inštancie“ pre štáty eurozóny.

Vo svojich dnes prednesených návrhoch generálny advokát Pedro Cruz Villalón zdôrazňuje, že tvorba a vykonávanie monetárnej politiky sú vo výlučnej právomoci ECB. ECB disponuje technickými znalosťami a cennými informáciami na splnenie svojej úlohy, ktoré v spojení s jej povesťou a komunikáciou s verejnosťou umožňujú usmerňovať očakávania tak, že impulzy monetárnej politiky skutočne vplývajú na ekonomiku. Pre toto ECB musí disponovať širokou mierou posúdenia pri tvorbe a vykonávaní monetárnej politiky EÚ a súdy musia pri preskúmavaní činností ECB postupovať s mimoriadnou zdržanlivosťou, pretože nemajú špecializáciu a skúsenosti, ktoré v tejto oblasti má ECB.

Generálny advokát zastáva názor, že program OMT je nekonvenčným opatrením monetárnej politiky. Aj tento typ nekonvenčných opatrení však musí rešpektovať určité ustanovenia primárneho práva (napríklad zákaz menového financovania členských štátov) a konkrétnejšie zásadu proporcionality.

Generálny advokát navyše uvádza, že program OMT je nedokončeným opatrením, keďže v tlačovom komuniké zo 6. septembra 2012 sa iba uviedli jeho základné technické charakteristiky, formálne nebolo schválené a k jeho konkrétnemu uplatneniu nedošlo. Jeho analýza je teda vykonaná na tomto základe.

Pokiaľ ide o prvú prejudiciálnu otázku, týkajúcu sa toho, či program OMT predstavuje v skutočnosti opatrenie ekonomickej politiky namiesto monetárnej politiky, generálny advokát zastáva názor, že ciele programu OMT sú v zásade legitímne a v súlade s monetárnou politikou. Vzhľadom na úlohu, ktorú ECB vykonáva v programoch finančnej pomoci (tvorba, schválenie a periodický dohľad), za určitých okolností možno pochopiť, že jej konanie predstavuje viac než len „podporu“ ekonomickej politiky. Preto, pokiaľ dôjde k uplatneniu programu OMT, musí sa ECB, na to, aby sa zachovala jeho povaha opatrenia monetárnej politiky, zdržať priamej účasti na programe finančnej pomoci uplatňovanom v dotknutom štáte.

Generálny advokát zastáva názor, že ECB musí primerane odôvodniť prijatie nekonvenčného opatrenia, ako je program OMT, identifikujúc jasne a presne mimoriadne okolnosti, ktoré ho odôvodňujú. Keďže toto odôvodnenie sa v tlačovom komuniké uverejnenom 6. septembra 2012 neuvádza, pokiaľ sa program bude uvádzať do praxe, právny akt, ktorý mu dá formu, ako aj jeho uplatnenie budú musieť spĺňať uvedené požiadavky odôvodnenia.

Zastáva názor, že program OMT je primeraný na dosiahnutie úrokových sadzieb štátnych dlhopisov dotknutých štátov, ktoré umožní znovu získať určitú finančnú normalizáciu v dotknutých štátoch, takže ECB bude môcť rozvinúť svoju monetárnu politiku v podmienkach lepšej istoty a stability. Tiež uvádza, že program OMT je potrebný a primeraný v užšom zmysle, keďže ECB nepreberá riziko, ktoré by ju viedlo nevyhnutne k scenáru insolvencie. Generálny advokát uvádza, že toto posúdenie je podmienené skutočným uplatnením programu OMT, obmedzujúc svoju analýzu na prvky uvedené v tlačovom komuniké zo 6. septembra 2012.

Preto podľa názoru, ktorý zastáva generálny advokát Cruz Villalón, program OMT ponúkaný zo strany ECB, tak ako vyplýva z technických charakteristík vysvetlených v tlačovom komuniké, neporušuje zásadu proporcionality a možno ho považovať za legálny pod podmienkou, že keď dôjde k jeho uplatneniu, budú prísne splnené povinnosť odôvodnenia a požiadavky odvodené zo zásady proporcionality.

Pokiaľ ide o druhú prejudiciálnu otázku – zákaz menového financovania stanovený v ZFEÚ – generálny advokát skúma, či povolením, aby ECB kupovala dlhopisy členských štátov eurozóny na sekundárnom trhu, program OMT porušil tento zákaz nadobúdať priamo dlhové nástroje členských štátov. Uvádza, že tento zákaz je základným pravidlom „ústavného rámca“, ktorý stanovuje ekonomickú a monetárnu úniu, a že preto sa jeho výnimky majú interpretovať reštriktívne. ZFEÚ nezakazuje operácie na sekundárnom trhu (pretože opak by eurosystém zbavil nástroja, ktorý je potrebný pre normálne plnenie funkcií spojených s monetárnou politikou), ale že vyžaduje, aby keď ECB intervenuje na uvedenom trhu, robila tak s dostatočnými zárukami, ktoré umožňujú zosúladiť jej intervenciu so zákazom menového financovania.

Generálny advokát zastáva názor, že hoci uplatnenie programu OMT môže nevyhnutne v určitom rozsahu viesť investorov k nadobudnutiu dlhu na primárnom trhu, ECB pri intervenovaní na sekundárnom trhu koná s osobitnou obozretnosťou s cieľom predísť špekulatívnemu konaniu, ktoré oslabuje efektívnosť programu OMT. Najdôležitejšie je, aby tento stimul na nadobúdanie dlhu nebol neprimeraný vo vzťahu k cieľom opatrenia.

Na záver generálny advokát uvádza, že na rešpektovanie zákazu menového financovania treba program OMT vykonávať tak, aby sa umožnilo, že predmetné dlhopisy budú dosahovať trhovú cenu, s cieľom, aby existoval skutočný rozdiel medzi nadobudnutím dlhopisov na primárnom a sekundárnom trhu (keďže nákup na sekundárnom trhu realizovaný niekoľko sekúnd po momente emisie dlhopisov na primárnom trhu môže zmazať rozdiel medzi oboma trhmi).

Generálny advokát Cruz Villalón sa teda domnieva, že program OMT je zlučiteľný so ZFEÚ, pokiaľ sa vždy pri jeho uplatnení uskutočňuje za dočasných okolností, ktoré skutočne umožňujú, aby sa vytvorila trhová cena dlhopisov.

__________________________________
[1] „Outright Monetary Transactions“: priame monetárne operácie.
[2] Cieľom tohto orgánu vytvoreného s trvalou povahou v reakcii na dlhovú krízu, ktorá vznikla vo viacerých členských štátoch je zachovať finančnú stabilitu eurozóny prostredníctvom udeľovania finančnej pomoci akémukoľvek zo štátov, ktoré sa na ňom zúčastňujú.

Zdroj:
Súdny dvor Európskej únie - TLAČOVÉ KOMUNIKÉ
Neoficiálny dokument pre potreby médií, ktorý nezaväzuje Súdny dvor.
Návrhy generálneho advokáta vo veci C-62/14, Peter Gauweiler a i./Deutscher Bundestag
Úplné znenie návrhov sa uverejňuje na internetovej stránke CURIA v deň ich prednesu.

© EPRAVO.SK – Zbierka zákonov, judikatúra, právo | www.epravo.sk