Neraz sa stane, že štátne orgány príjmu všeobecne záväzné právne predpisy ( legislatívu ), ktorá je v rozpore s Ústavou SR, medzinárodnými zmluvami alebo so zákonom. Napriek tejto skutočnosti sú však takéto všeobecne záväzné právne predpisy okamihom nadobudnutia ich účinnosti pre každého záväzné a každý má povinnosť sa touto legislatívou riadiť. A to aj v prípade, ak je v rozpore s právnym predpisom vyššej právnej sily. Vy ako bežná fyzická či právnická osoba, na ktorú legislatíva dopadá, nemáte v ruke prakticky žiadne priame a rýchle, teda účinné prostriedky, ako sa proti takejto nezákonnej alebo neústavnej legislatíve okamžite a efektívne brániť. Navyše, nie len že Vám právny poriadok SR neponúka žiadnu možnosť dosiahnuť v krátkom čase aspoň pozastavenie účinnosti takejto legislatívy, naša legislatíva neposkytuje ani žiadnu jednoznačnú a najmä jednoduchú možnosť, ako sa domôcť svojich práv a prípadnej náhrady škody spôsobenej týmto pochybením na strane štátu, resp. jeho štátnych orgánov. Nie je pritom vylúčené a ani neobvyklé, že takáto chyba na strane štátu na Vás môže mať až likvidačný dopad.

Súčasná právna úprava zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci

Náš právny poriadok síce pozná zákon o zodpovednosti štátu za škodu, ktorá je spôsobená fyzickým a právnickým osobám pri výkone verejnej moci, avšak aj ten má svoje limity a nedostatky. Zákon č. 514/2003 Z. z. poskytuje každej fyzickej a právnickej osobe možnosť požadovať od štátu náhradu škody a náhradu nemajetkovej ujmy, ktorá im bola spôsobená pri výkone verejnej moci. Výkonom verejnej moci sa rozumie podľa tohto zákona rozhodovanie alebo úradný postup orgánov verejnej moci, ktorý sa týka práv, právom chránených záujmov alebo povinností fyzických a právnických osôb. Dokonca tento právny predpis upravuje aj postup, ktorý v rámci tzv. obligatórneho predbežného prerokovania nároku na náhradu škody umožňuje ešte pred podaním žaloby, aby štátny orgán svoje pochybenie priznal a úplne alebo aspoň z časti spôsobenú škodu nahradil. Takýto postup môže často viesť k určitej dohode medzi štátom a poškodenou osobou a eliminovať tak dlhotrvajúce a často aj finančne náročné súdne konania. Napriek tomu má však tento zákon svoje limity a bohužiaľ, tieto z môjho pohľadu nespravodlivo upravujú možnosť, resp. nemožnosť požadovať nárok na náhradu škody, ktorá je spôsobená práve legislatívnou činnosťou štátu a štátnych orgánov. Zákon totiž prakticky neumožňuje požadovať priamo postupom podľa tohto zákona nárok na náhradu škody, ktorá je spôsobená práve legislatívnou činnosťou, či už Národnej rady SR alebo aj iných štátnych orgánov, ktoré prijímajú podzákonné právne predpisy. Tým sa v zásade štát zbavuje svojej zodpovednosti za často krát nesprávne prijímané právne predpisy, a v podstate tak ani nie je motivovaný k tomu, aby si na znení právnych predpisov dal za každých okolností záležať. Toto potom vedie k spôsobovaniu zbytočných škôd na majetku bežných občanov a obchodných spoločností riadne si plniacich svoje zákonné povinnosti, vrátane tých daňových, z ktorých sa tiež činnosť štátnych orgánov financuje. Okrem toho bohužiaľ takáto činnosti spôsobuje aj potrebu neustálej novelizácie právnych predpisov, čo spôsobuje ich neprehľadnosť a komplikovanosť.

Keď neberieme do úvahy úradný postup a rozhodnutia týkajúce sa spravidla trestných konaní, Zákon č. 514/2003 Z. z. poskytuje možnosť požadovať náhradu škody v prípade nezákonného rozhodnutia       ( teda tzv. individuálneho právneho aktu ) a v prípade nesprávneho úradného postupu orgánu verejnej moci.

Skutočnosť, že zákony a podzákonné právne predpisy nemožno zaradiť do kategórie nezákonných rozhodnutí, teda do kategórie individuálnych právnych aktov vydaných v konkrétnom súdnom alebo správnom konaní a dotýkajúcich sa práv konkrétneho uzavretého okruhu subjektov, o tom netreba  diskutovať.

Preto sa naskytá samozrejme úvaha o tom, či legislatívnu činnosť možno zaradiť pod nesprávny úradný postup definovaný § 9 zákona č. 514/2003 Z. z. V tomto prípade totiž zákon zdanlivo nedáva jednoznačnú odpoveď. Nesprávnym úradným postupom sa podľa zákona rozumie porušenie povinnosti orgánu verejnej moci vydať rozhodnutie v zákonom určenej lehote, jeho nečinnosť, prieťahy v konaní alebo iný zásah do práv a právom chránených záujmov fyzických a právnických osôb. Už z doslovného znenia tohto ustanovenia je zrejmé, že zákonodarca mal pri formulácii tejto právnej normy na mysli určitý faktický postup orgánu verejnej moci, resp. jeho opomenutie ( nečinnosť, prieťahy v konaní ), čo následne potvrdzuje aj ustálená súdna prax. Pojem „iný nezákonný zásah“ pritom v zmysle ustálenej judikatúry nemožno vykladať ako akýkoľvek iný zásah, ale len taký, ktorý má charakter faktického konania alebo nekonania zo strany orgánu verejnej moci, teda keď orgán verejnej moci poruší určité svoje zákonom alebo podzákonným predpisom určené povinnosti v tom ktorom konaní. Nemožno sem preto zaradiť jeho legislatívnu činnosť, ktorú v zásade nevykonáva ani v rámci žiadneho konania, no ani nie je jeho faktickým postupom v konaní. Nakoniec samotný § 9 ods. 1 Zákona č. 514/2003 Z. z. expressis verbis vylučuje akúkoľvek zodpovednosť štátu za legislatívnu činnosti Národnej rady SR a Vlády SR. Výnimku predstavuje akurát možnosť požadovať náhradu škody v prípade nesprávnej implementácie záväznej legislatívy Európskej únie, kde táto povinnosť štátu poskytovať náhradu škody fyzickým a právnickým osobám vyplýva priamo z judikatúry Súdneho dvora EÚ ( napr. prípad Francovich a Bonifaci v. Taliansko ). Aj v tomto smere má však naša legislatíva značné medzery a právna úprava určite nezodpovedá štandardu, ktorý vyžaduje európska legislatíva.

Napriek tomu, že existujú určité prostriedky, ktorými sa môže subjekt takéhoto zásahu zo strany štátu brániť, tieto nie sú z môjho pohľadu také efektívne, aké by v právnom štáte mali byť. Jedným zo základných pravidiel pri tvorbe legislatívy je, že táto má byť jasná, zrozumiteľná, no predovšetkým, mala by byť predvídateľná. Preto ak štát príjme legislatívu, ktorá je v rozpore s právny predpismi vyššej právnej sily, vo väčšine prípadov samozrejme naruší určité legitímne očakávania adresátov takejto právnej úpravy. Narušenie legitimity očakávaní adresátov právnych noriem, ktoré ak spôsobuje vo svojom dôsledku škody na majetku dotknutých subjektov, je podľa ustálenej judikatúry slovenských aj českých súdov dôvodom na konštatovanie porušenia čl. 20 Ústavy SR, teda zásahom do práva vlastniť majetok. Stále sa však bavíme len o určitých zaužívaných judikatúrnych pravidlách, ktoré v rámci kontinentálnych právnych poriadkov de facto nie sú záväzné. Preto je možné konštatovať, že aj za súčasnej právnej úpravy je možnosť za určitých okolností v prípade nesprávnej legislatívnej činnosti domôcť sa náhrady škody takýmto spôsobom, no ide o akúsi z môjho pohľadu zbytočne komplikovanú a nie vždy jednoznačnú alternatívu toho, čo by mal v právnom štáte garantovať každý zákonodarca.

Riešenie cez novelizáciu zákona č. 514/2003 Z. z.?

Mohlo by sa zdať, že na zjednodušenie uplatňovania nárokov na náhradu škody voči štátu za nesprávnu legislatívnu činnosť by preto stačila v zásade iba jednoduchá zmena Zákona č. 514/2003 Z. z., no bohužiaľ také jednoduché to nie je. Tu narážame na ďalší problém, ktorý nadväzuje na nedostatky v Zákone č. 514/2003 Z. z.. Tak ako v prípade akéhokoľvek zásahu štátu, aj v prípade legislatívy tu však musí existovať nezávislá autorita, ktorá najskôr musí konštatovať jej nezákonnosť alebo neústavnosť. Avšak, fyzické a právnické osoby nemajú v našom právnom poriadku k dispozícii žiadne priame prostriedky, akými by sa mohli rýchlo domôcť nápravy takejto nezákonnej situácie. Fyzické a právnické osoby totiž nie sú aktívne legitimované na podanie návrhu na vyslovenie nesúladu právnych predpisov na Ústavný súd SR, ani na podanie žaloby na určenie nezákonnosti podzákonnej právnej úpravy na Najvyšší správny súd SR. Takéto oprávnenie majú len presne vymedzené subjekty, akými sú Generálna prokuratúra SR, prezident SR, 1/5 poslancov Národnej rady a vo vymedzených prípadoch súdy a Súdna rada SR.

Preto za súčasného znenia účinných právnych predpisov má jednotlivec v zásade má dve možnosti. Môže podať žalobu ( napríklad na náhradu škody ) a zároveň súd požiadať, aby sa obrátil na Ústavný súd SR s návrhom na vyslovenie neústavnosti právneho predpisu, ak je o ňu opretá žaloba. Alebo, sa môže so svojim podnetom obrátiť na niektorý z ostatných subjektov, ktoré majú právomoc na podanie takýchto návrhov, najčastejšie pôjde o Generálnu prokuratúru SR ako orgán kontroly zákonnosti, ktorá má právo dohliadať aj nad zákonnosťou podzákonných právnych predpisov. Aj tu však vzniká problém, a to v tom smere, že tieto návrhy nie sú pre tieto subjekty záväzné, resp. tieto im nemusia vyhovieť.

No a v neposlednom rade treba spomenúť aj to, že ak aj budete úspešní a príslušné orgány podajú zodpovedajúci návrh/žalobu, tento proces ako takmer všetky súdne procesy na Slovensku, môže trvať aj niekoľko rokov. Z tohto dôvodu preto neraz dôjde medzičasom už aj k zmene napádanej legislatívy, kedy však už príslušné orgány Váš návrh zamietnu, nakoľko dotknutá legislatíva bola medzičasom zmenená. Toto považujem za absolútne neprípustný postup v právnom štáte, nakoľko skutočnosť, že legislatíva bola upravená tak, aby bola v súlade s právnymi predpismi vyššej právnej sily, nemôže vylučovať možnosť vydania rozhodnutia deklarujúce skutočnosť, že v určitom čase bola v rozpore s inými ustanoveniami právneho poriadku a teda porušovala práva neurčenej skupiny subjektov. Navyše keď práve takéto deklaratívne rozhodnutie by otváralo legitímnu príležitosť a argument pre požadovanie náhrady škody zo strany štátu, voči ktorému bolo jasne deklarované pochybenie pri jeho činnosti.

Existuje možné riešenie ?

Načrtnutý problém má z môjho pohľadu viacero rovín a tým aj viacero smerov, v ktorých by bolo potrebné urobiť zásadné legislatívne zmeny. V prvom rade je to z môjho pohľadu nepochybne potreba novelizácie Zákona č. 514/2003 Z. z., kde je nevyhnutné doplniť zodpovednosť štátu za škodu v prípade prijatia právnej úpravy v rozpore s právnymi predpismi vyššej právnej sily. Nevidím totiž žiadny legitímny dôvod na to, prečo by štát a jeho orgány nemali zodpovedať za to, keď v tejto činnosti, rovnako ako v akejkoľvek inej, pochybia a spôsobia neraz rozsiahle škody.

Nie v ostatnom rade som však toho názoru, že by malo dôjsť aj k zmene legislatívy na úseku možnosti požadovať vyslovenie nesúladu takejto právnej úpravy zo strany fyzických a právnických osôb. V tomto smere je však potrebné si uvedomiť, že legislatíva nemôže umožniť komukoľvek, aby podával takéto návrhy z dôvodu, aby nebol Ústavný súd SR prípadne Najvyšší správny súd SR neprimerane zaťažený, a to častokrát nezmyselnými návrhmi. Som však presvedčená, že je možné a žiaduce v tomto smere primerane upraviť legislatívu tak, aby boli určené konkrétne štátne orgány, ktoré by prijímali podnety od fyzických a právnických osôb ( napr. ako GP SR ako orgán ochrany zákonnosti ), týmito sa obligatórne v zákonom stanovených lehotách zaoberali a boli by zároveň povinné rozhodnutie o takomto podnete náležitým spôsobom odôvodniť. Zároveň by bolo podľa môjho názoru na mieste zakotviť aj možnosť podania opravného prostriedku v tomto smere.

Je pravdou, že nikdy nemôže právny poriadok myslieť na všetky možnosti a potreby právnej úpravy. Avšak, je neprípustné, aby štát prijímal legislatívu, v ktorej sám seba zbavuje zodpovednosti za svoje pochybenia a pochybenia orgánov verejnej moci, ktorých sa akýmkoľvek spôsobom dopustia pri svojej činnosti. Z uvedeného dôvodu je preto viac ako žiaduce, aby štát reflektoval na tieto nedostatky a pristúpil k zodpovedajúcej zmene relevantnej legislatívy, aby tak mohli postihnuté subjekty riadne požadovať náhradu škody, ktorá im bola konaním štátu spôsobená.

Zdrojom verejnej moci v štáte je ľud. Štát a orgány verejnej moci odvodzujú svoju legitimitu od ľudu. Mali by teda podliehať kontrole ľudu a mali by byť ľudu zodpovedné. Absencia nároku na náhradu škody z dôvodu protiústavného výkonu normotvornej právomoci znamená, že hoci sa Slovenská republika deklaruje ako právny štát, v skutočnosti neexistuje dôležitá poistka proti svojvôli moci.

JUDr. Michaela Matušíková,
Partnerka

Advokátska kancelária HAVLÁT & PARTNERS

Rudnayovo nám. 1
811 01 Bratislava

Tel.: +421/2/5441 0102
e-mail: mmatusikova@havlat.sk